當中資走進你家門

近年中資大舉「襲港」奪地,過去5個財政年度,中資財團所投得政府賣地、市建局及鐵路項目的比例由過往1%至5%,增加至20%至25%(註1),引起本地資本階級「洗牌」的疑雲。當中資來到眼前,回到最基本的問題:我們是否認識何為「中資」?又如何從歷史維度去理解中資與香港房地產的關係?這也許是認識當前中資「泊港」以及中港關係的起點。 「中資」的界定與分類 到底什麼是「中資」?香港暫時未有一致的定義,亦比較少有討論,多數指來自中國或由中國資金所經營的企業。但這樣界定會忽略在金融操作下比較隱藏的中資,部分可能以投資、收購本地或外地公司,或在外地註冊公司變身「外資」,仍未被留意和納入討論。 台灣就中資(他們稱為「陸資」)的定義問題討論已久。由於台灣政府限制陸資湧入本地經濟,禁止投資國防事務和經濟上有壟斷性質的範疇,即使進入其他行業都需申請和經審核批准,他們的界定更涵蓋了陸資有份持股的外地公司:(a)直接或間接持股30%或(b)對公司有控制能力。但事實上仍可透過多種方式規避其投資限制,例如冒充外資或稀釋股權,最明顯的例子是連眾所周知的中國電商阿里巴巴,竟曾在台灣開放陸資前,以「新加坡商」身分在台灣成功註

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《香港2030+》存在多少水分?

《香港2030+》的諮詢推出數月,主要是提到「需要額外開發1200公頃土地」,因而要發展新界北及東大嶼人工島。這1200公頃到底如何推算出來,卻鮮有人討論。 當中規劃署有一份《綜合土地需求及供應分析》專題報告,就「經濟用途」、「房屋」、「政府、機構或社區」、「休憩用地」及「運輸設施」各類用地估算短缺量。表面看似非常有條理,細看卻發現包含不少假設和粗疏估算。 房屋需求估算漠視現有閒置資源 這部分基本上承接「長遠房屋策略」的推算方式,就未來新增住戶數目,推算需要多100萬個單位,然後估計大約以「六四」(公私)比例,估計所需土地。然而,這套計算,是假設現時情况已完全飽和、房屋空置率低,房屋都是正在滿足居住需求,沒有投資需求影響。 文件引述差餉物業估價署2015年空置率3.7%,因此反映私人房屋市場供求緊張。我們在2015年出版的《供不得其所》(註)中已探討過差估署空置率調查方法的粗疏,包括對落成3年或以上住宅樓宇只作每年一次抽樣3%調查,而調查也只視察環境作判斷,非全面普查;自2003年起更剔除村屋作空置住宅單位統計。我們從統計處數字發現,2011年私人住宅單位總數是145萬,2011年人口

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房屋問題源於政府批地霸權

要評價現屆政府這5年的房屋政策,固然有人會在私樓豪宅供應遠超預期、公營房屋目標卻沒達標的現實下,仍然讚揚房屋施政「務實有為」;但若只批評是「走了數」或「未達標」,又好像未能說清現時房屋政策的問題癥結。因房屋供應數量上不足只是表象,土地資源錯配才是真象,錯配的因由最終其實牽涉到政府的批地決策問題。而在最後一份施政報告這個批地失誤的問題愈見明顯。 「捨公取私」的房屋土地分配 若我們在政府最新列出25幅新增房屋土地裏進行分析(註),可看到在20幅已決定用途的土地中,有87%都屬公營房屋單位。我們要知道,要改劃這些稱為「綠化帶」(green belt)或「政府、機構或社區」(G/IC)的用地,很多時候都相當具爭議,不僅是這些「生地」仍未得到城規許可做住宅用途,同時亦會因影響生態環境及社區生活質素而遭遇民意反對。 可是,如果再看未來3個短中期內進行較少公眾爭議的發展區計劃,包括佔地40公頃的安達臣石礦場(比例為兩成公營、八成私營;若以土地面積計算比例更去到1:9);佔地3.29公頃的前茶果嶺高嶺土礦場(公私房屋單位比例為1:7);還有一個較少在公眾發酵的前南丫石礦場(公私房屋單位比例為4:6;同

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邁向全面「公私合營化」的都市

近年不少具爭議的都市發展計劃中,都有着一個共通點:它們都是以俗稱「PPP」(public-private partnership)的公私合營發展模式進行的,無論是近日的西九故宮、河套,抑或是較早期的數碼港、西隧等,當中惹人詬病的問題往往就是從這種發展模式裏衍生出來。 所謂公私合營,廣義來說是指私營機構不同程度參與在公共服務或基建發展,政府主要提供土地優惠或批出專營權,私營機構為項目提供主要資金,建成的項目由政府擁有,私營機構就獲得經營收益或管理費等經濟利益的發展模式。而公私合營已幾近成為近年政策文件中的「魔法詞語」(magic word),不同發展建設都類似嘗試引進「私營機構的參與」,已經成為了政府琅琅上口的新寵。而選擇的發展模式如何,最終發展所得的成效亦必如何——在愈來愈多都是以公私合營發展的今天,當中問題不可不察。 公私合營的類型 公私合營在香港主要分為幾個種類(見表): 按發展模式細分,一類是由政府提供土地或土地優惠,私營機構出錢興建公共建設,批出特許專營權如各大隧道,到特定年期後歸還給政府,通常稱為「建造、營運及移交」(簡稱BOT)。而亞洲國際博覽館的方式則更加複雜:政府與機管

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回購丁權是出路? 與胡國興先生商榷

特首選舉將至,鄉事派在選委中起碼佔30席,顯然各參選人對丁權問題的立場也是關鍵議題(又或是一面照妖鏡)。目前已宣布參選的兩人中,胡國興先提出回購丁權作為出路,葉劉淑儀則只提出「下屆政府應主動與鄉議局商討」這種模稜兩可的說法。然而,就着前者的說法,在討論回購丁權是否可行之前,應先釐清「丁權」是什麼。丁權由何而來?如果本無一物,何須花公帑去買?基本法第40條指的權益從未釐清《基本法》第40條全文是「『新界』原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」。然而,基本法起草時有否明確列明所指的「合法傳統權益」是什麼?翻查李浩然編著的《香港基本法起草過程概覽》(2012年出版),第40條由1986年第1稿至1990年第11稿(最終稿),當中就字眼上公眾及委員各有正反意見,其中有質疑特權的延續,亦有認為九七回歸後應無分原居民和非原居民。但無論如何,條文所指的「合法傳統權益」是什麼,亦找不到明確界定,以致多年來任由鄉事派自行詮釋。然而,鄉議局2011年出版的《新界鄉議局史》中亦提及「該條條文(基本法第40條)屬憲法文件一部分,只表達了指導性原則,並不是具體的法例」,可見鄉議局亦深明基本法第40條從未釐清,這點在本人於2016年中刊於《明報》的文章亦提及到(註)。非有實際損失 何須補償?除了基本法內容爭拗不清之外,鄉事派亦會搬出「補償論」,意即港英政府租借新界後,將新界地主所謂原有的「永業權」變為「承租權」,將本無列明限期的「紅契」及「白契」變成限期至1997年的「集體官批」,等同強搶民產,因此以丁屋政策作補償乃合理。然而,由港英政府到特區政府的管治,即使土地性質上是「承租地」,但實際上亦是當成「私人土地」看待。九七回歸,新界土地獲自動續期到2047年,私人土地業權不受影響,特區政府沒有奪去私人財產。當政府需要收地作公共建設時,也按法例作賠償,這點不論地主是原居民或非原居民也無異。就算是鄉事派欲跟隨的清朝土地制度下,都是皇帝要收回就收回。九七回歸時新界土地沒被「搶奪」,以丁屋政策作補償之說並不成立。棄「傳統精神」 為建屋炒賣作招搖亦有一種說法是,清朝制度下百姓建屋不受限制,所以清朝帝制時代的制度應延伸至永遠。那是因為當時人們主要經濟收入來源是農業,非買賣房屋,朝廷會按農地耕作收成量計算納糧數目。房屋僅為百姓居所,朝廷沒對建屋加收徵稅(或納糧)。如果抽空歷史脈絡,硬要搬出清朝時的制度當成「傳統權益」,那清朝時興盛的農業活動,為何原居民不來捍衛?原因很簡單,就是假借「傳統」名義,抽取歷史中對自己有利的說法,不利的就拋棄,其實就是出賣歷史。此外,清朝時華南有不少村落有一種慣例,是即使要轉讓土地或房屋,也先轉讓給親人、同氏族親友,再找不到買家才向外找。當時的社會經濟環境,不視買賣土地及房屋為謀財活動,耕地為謀生、房屋為謀住。先轉讓予親人的慣例也是確保鄉村土地不會輕易流給外人。但這一切從不在鄉事討論「傳統」時帶出。現在為求發展丁屋,與發展商合作,發展「屋苑化丁屋」只為圖利,這到底是哪門子的「傳統」?捍衛傳統 更應取消丁屋政策「傳統」作為文化的傳承,如慶典、祭祀儀式、維繫氏族關係的精神、傳承風俗文化等,若非造成太大環境影響或對他人帶來不便,亦值得尊重。當「傳統」被利用成無本生利的招牌,更影響本身維繫同村關係的精神,反而就是背叛傳統。「丁權」只是1972年實施的丁屋政策下的申請資格,非實質「傳統權益」;提出「回購丁權」等於用公帑買不存在的空氣,實屬可笑。同意尊重「傳統」,亦同意政府為市民解決住屋問題。既然當初政策原意是為滿足村民的住屋需求,就更應取消縱容原居民變賣村地、製造利益衝突、破壞鄉村融和關係的丁屋政策,提出真正解決住屋問題的辦法,還鄉村寧靜。註:林芷筠,〈「以法保丁」的事實問題〉,2016年6月6日,刊於《明報》觀點版文:林芷筠作者是本土研究社成員,建築、測量、都市規劃及園境界選委原文載於《明報》觀點版(2016年1月7日) 土地 丁權 丁屋

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明修河套 暗渡陳倉?

究竟87公頃大的河套最後會用黎搞乜?根據十年前一份國家級智庫深圳綜合開發研究院及民建聯合作完成,名為《全方位開發港深邊境地區的方案與論證》的研究報告,曾透露了一些鮮為人知的用途構想。按報告中的建議,河套會涉及「內地可能派駐的辦事機構包括各省市區政府、大型企業,平均每個機構僱用香港員工3人」,即代表河套科技園並不單純是科技用途,亦有可能可以成為中國各類派駐的機構 (如中聯辦、政府用途) 的落腳點。現時政府的河套協議,區內會給予內地員工特惠的入境安排,入境權的審批將會是有深圳官員參與的科技園公司。如果是這樣,即代表這些「可能派駐」的中方官員可以透過科技園公司免申請直接長註香港,由於科技園公司並非政府機構,變相我們基本上毫無辦法監察批准誰能入境香港地方,成為了一個中港入境大黑洞。當然這只是個國家級智庫及政黨過往的建議,但林鄭月娥與深圳官員簽約後到今刻都沒有交代河套發展的各種具體細節,究竟河套邊境會否變成內地官員機構的特區?值得香港市民認真關注!原文載於本土研究社facebook 中港關係 土地 林鄭月娥 河套

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緣木求魚:香港漁業的新邊界政治

早前南海仲裁案引起周邊國家地區的一片熱議。鄰近南海的香港,網絡輿論大多以嘲諷作結,國族主義者則重複表述「中國一點也不能少」,基本上都在各自表述。很多討論並沒有為意到,現時仍然佔着年產值達25億元(註1)的香港漁業,其實不知不覺已有多於七成魚獲量,都是從南海捕撈而來(註2)。由此觀之,南海事務既非只是中國事務,又不僅限於香港外部事務,其實是牽涉中港社會關係的本土事務。有趣的是,香港漁業與我們南方的海洋帶經歷着什麼變化?當中又如何影響香港的邊界政治以及中港關係?香港「巨漁」崛起香港漁業歷史悠久,是香港經濟和日常飲食的重要一環,地理上香港及附近海域漁汛豐富,其中南海是香港的傳統漁場。過去香港漁業大多只會到香港海域及南海大陸架附近的水域作業,鮮會冒險到孤懸於遠洋的南沙群島等南海深海區域(註3)。但隨着香港捕撈規模過大,城市化帶來的海洋污染和海上工程等問題,漁業資源從1980年代中末期持續衰退,加上2012年底香港水域實施禁止拖網捕魚條例(禁拖法例),香港漁業走向轉型的其中一個方向,是藉着「可持續發展」之名突破既有捕魚的地理邊界,開拓南海遠洋捕魚。但香港漁業的遠洋捕魚轉向並非那麼「自然而然」,背後有着實質的財政支持。2009年始,中國農業部將柴油補貼由大陸漁民擴大至在南中國海捕魚的港澳漁民,讓遠洋捕魚更有條件應付高昂的投資門檻。截至2013年的5年內,中國累計給香港漁民燃油補貼超過29億人民幣(註4),使其成為香港政治中「錮身鎖命」的堅實建制派。禁拖法例頒布後,政府為安撫受影響的漁民亦斥資11億元設立漁業發展貸款基金,以「改良漁船以供在香港以外水域作業」。梁振英上任後更撥款5億元成立漁業持續發展基金,在南海發掘新漁業資源及捕魚區,「捕捉南沙及中沙中層水域未開發或較少開發的中層魚類品種」,把漁業的「過剩產能」掃到早已被過度捕撈的南海遠洋區域。兩年前在漁業貸款基金1800萬元的幫助下,就有4艘香港超級遠洋漁船在寧波建成,配備高技術設施(北斗衛星導航、海水化淡等),從家庭式轉向企業化運作,聯同大陸其他漁船重裝出征南海,當中的魚獲甚至直接就轉售予大陸收魚船。香港這種新「巨漁」模式正在南進南海,不止是漁業轉型和解決本港周邊海域「近海無魚」的考慮,其實是漁業上的進一步中港融合。中國近年鼓勵遠洋漁業,拓展外向型漁業發展,香港漁業在發展自身高技術遠洋漁業的同時,亦已被併入中國漁業「走出去」的構想,令香港漁業發展自覺或不自覺間對外配合了國家策略,參與着各國在南海漁業資源的競賽。如果正如不少國際關係評論所言,南海爭端的核心不在石油與主權,而是在魚的話(註5),那麼其實香港正悄悄走進了這場漩渦而不自知,亦拓展了香港漁業本身的「邊界」。新中港邊界政治生活在一國兩制的體制裏,香港人近年不止感覺到「兩制」已經產生異變,其實「一國」也在不斷的變。在香港漁業的情况裏,我們較少留意到香港產業實際正出現的微妙卻龐大的「巨漁」轉向,更大問題是長期看不到近10年中國海洋經濟空間的巨變,以及這些國家規劃與策略如何真實地影響香港各方面的發展與政策取向。其實中國近10多年的「海洋強國」國家發展方針,漁業成為當中一個相當重要的引擎。根據中國農業部近年數字(註6),單就海洋捕撈的產業,總值由2010年的1272億人民幣,到2015年已激增至2003.5億人民幣,單在這5年已近翻了一番,當中還未計算有估計15萬非法漁船帶來的收益。這種海洋經濟空間的迅速擴張,已打破原有的中港地理想像。如此,一種認為中港邊界以深圳河為界,中國是陸地、香港是海洋的想像已然過時。中國海洋擴張的過程中正產生着巨大的邊界性效應,不僅對外構成各種外交資源爭奪,同時對內產生了新邊界政治。對香港最直接的影響,除了有龐然巨物式的海上跨境基建、海洋經濟產業混進我們的城市規劃概念以外(如東大嶼山都會計劃),中國漁業上過剩產能亦正在不斷衝擊香港的海洋邊界。在水域邊界中難以絕對分割的情况下,中國漁船尤其在南海休漁期間越界捕魚。2009至2015年期間,水警就截獲700多艘非法越境的大陸漁船,拘捕近2500名中國漁民(註7),即平均每3天就能捕獲一艘。這些漁船甚至在香港的海岸公園內非法作業,使用滅絕性的電擊和超聲波捕魚,捕捉因禁拖法例而明顯上升的海產,危害香港海洋生境。這明顯是中國漁業產能過剩的結果,加劇香港海洋生態受大規模填海發展下的枯竭。急需更新中港關係想像當中國漁業產能過剩,情况相似的香港漁業是否應該繼續依賴中國漁業拓展「邊界」的大戰略?近來這種戰略不無暗湧,燃油補貼擬縮水,南海休漁期或延長至4個月,政策上要減低漁業產能。面對不斷變化的「一國」,無論是「坐享其成」的香港漁民或是一般香港人都不能再緣木求魚,而要急需更新一種中港關係想像,以及思考和應對當中衍生波濤洶湧的新邊界政治。註1:立法會,2015年1月28日,〈食物及衛生局局長就「推動漁農業持續發展」動議辯論開場發言全文〉註2:《漁業可持續發展委員會報告》註3:羅家輝、吳家文、尤炳軒,2016年,《做海做魚——康港漁業的故事》,頁55註4:《文匯報》,2015年3月18日,〈國家雪中送炭補貼港漁民〉註5:The Conversation, “Fishing, not oil, is at the heart of the South China Sea dispute", August 16, 2016註6:中國漁業政務網,2016年5月31日,〈2015年全國漁業經濟統計公報〉;《農民日報》數字報,2011年6月28日,〈2010年全國漁業經濟統計公報〉註7:立法會,2016年4月27日,〈立法會一題:打擊內地漁船非法進入香港水域捕魚〉作者彭嘉林、陳劍青是本土研究社成員原文載於《明報》觀點版(2016年11月25日) 中港融合 漁業 漁農業

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橫洲事件:「亂七八租」的短租政策

在橫洲事件中,除了揭開了「官商鄉黑」關係網中發展優次的土地實况外,如果我們從公共政策角度出發,直接牽涉到短期批租政策:明明是霸地者,到頭來可以透過現行短租制度成為佔用地之租用者(即所謂「規範化」處理),容許「先霸後租」,地政總署署長甯漢豪更稱是「好過分毫收不到」和「善用土地」。適逢申訴專員公署在早前發布有關非法佔用官地規範制度的調查報告,當中再度批評「規範化」的制度安排。其實審計署和申訴專員公署近年已多次狠批短租制度,這不是第一次,亦肯定不是最後一次,反映短租的合理性已在橫洲事件之前長期備受質疑。橫洲近大路的短租不合理早前《明報》揭露橫洲向佔用者新批的短期租約集中在福喜停車場入口,其實除了有學者擔憂變相將路口「私有化」,本身這些短期租約的審批都有問題,尤其在福喜停車場入口附近的8份短期租約(STT1785、1787、1795、1909、2912、2914、2915、2918),當中部分是新批的「規範化」,另外是早前已經存在但不確定是直接批出或「規範化」(我們已翻查過往16年的公開招標紀錄,並沒有發現任何橫洲的土地作招標)。從短租政策的角度來看,事件令人質疑的地方,它們並不符合一貫直接批租和「規範化」的準則——沒有商業價值或只有單一人士/機構會有興趣,其位置在福喜街路旁,進入時不必通過私人地和用途有商業價值,而且與毗鄰官地加起來的面積逾5萬呎,如果出租都理應以公開招標形式放進列表,以價高者得的方式競投。念茲在茲,數年前同樣是霸佔官地耕作的馬屎埔黎先生,就與橫洲場主的對待很不一樣。據我們進行的個案研究(註1),當時農戶申請「規範化」不果,地政處稱由於該農地有市場價值和佔用範圍大而堅持要收回重新公開招標,最後被僅註冊3天的神秘公司投得。農夫就要重新招標,橫洲場主就可以「特事特辦」直接批出,可見地政部門在審批準則上可謂「亂七八租」。「佔咗先講」與拉布策略有關佔用官地資源,地政總署良好主觀地認為「規範化」是「務實」的做法:為免土地閒置而再被免費佔用,又可減輕地政總署看守土地的費用。但現實上,「規範化」成為霸佔官地者使用的「拉布策略」,在現有土地行政安排上只要向署方申請便可暫時停緩執管行動。其中較為經典的例子就是梁福元家族持有的荔枝山莊,被發現非法佔用8.2公頃官地,透過不斷向地政部門申請短期租約拖延管制行動,被拒又再申請,與地政部門持續拖拉近18年,最終申請被拒但只被票控罰款1.2萬元。「規範化」的漏洞造就了這「霸來的空間和拖來的時間」,但卻收不回應有的租金。早前地政總署證實在橫洲有3.8公頃官地被非法佔用,當中2.6公頃已經圍封,餘下的1.2公頃成功申請「規範化」,以20份按季續租的短期租約租出。那2.6公頃因為「乖乖聽話」配合,只需向地政部門補償清拆費便可一筆勾銷。另外那1.2公頃即使需要被追回佔用期間的市值租金,也是無額外成本的「先佔先享受」。這3.8公頃官地一年所產生的租金收入已可以是數以千萬元計,罰款和追溯的租金對比起佔用作倉地或停車場的龐大利潤根本不算什麼。以上例子可見不論申請最終成功或被拒,佔用者也有好處,當然「佔咗先講」,變相鼓勵佔用,反而需要花費更多行政成本去處理,請問如何「務實」和節省成本?謎一般的短期租約謎一般的短租像是帶着神秘,市民大眾一般不太了解,但往往是愈探究反而愈不解。現時公眾只能透過購買「地段索引圖」(Lot Index Plan),才能得悉一小區內有沒有短期租約和位置所在,整個香港短租用地的分佈至今仍然是個黑洞。除了佔小部分的公開招標可以有多一點詳細批租內容外,大部分租約是連租戶、批租方式和條款細則都無從得知,即使向地政部門查詢也以「租約是與私人機構簽署」為由拒絕披露。當涉及公眾利益的土地資訊愈見封閉,當中部門能夠選擇性執法的空間則愈龐大。公眾連地政部門應該如何做和現時實際在做什麼都不能得悉,在這個封閉黑箱的制度下根本無法監督和問責,地政部門容易拖延和蒙混過關。例如現時的短期租約制度的準則和具體程序,只零散地記錄在各政府文件、對立法會和傳媒的回覆以及申訴專員公署、審計署的調查報告,需要左拼右湊才能勉強還原。再者,公眾現時亦沒有完善機制和途徑去得悉整體和個案的處理進度。而且,在拼湊時往往會發現前後不一而大相逕庭的講法,令人無所適從。例如上面多番提及的「規範化」,其租金應追溯至什麼時間,就有兩種實為截然不同的講法——「開始佔用該政府土地的時間」(註2)和「最初發現『佔地』情况當日」(註3)。第一種意味着會追查何時開始佔用,但第二種就直接以最初發現佔用的日子計算,兩者所計算的金額可以相差很大,到底以什麼為準?短租制度應公開透明申、審兩署幾乎每隔一兩年就會揭發和批評一次短租制度的漏弊,但地政總署每次都只以「擠牙膏」式交代或在政策上小修小補而最後問題依舊,變成「永續」被批和檢討。要做到徹底的改革,必須做到開誠布公,打破土地行政制度的黑箱。首要是公開短期租約批租和管理制度的細節,例如具體的準則和程序,而且要設立機制向公眾交代個案的處理進度,讓市民重新掌握地政部門的工作和這些「公有地」的狀况。註1:詳情請參閱本土研究社2014年發布之《租地任我行——馬屎埔短期批租土地個案研究報告》(goo.gl/KtMohf)註2:立法會發展事務委員會,2016年3月,〈對非法佔用政府土地採取的行動及於元朗橫洲發展公營房屋的最新計劃〉,第2頁註3:申訴專員公署,2016年9月13日,《主動調查報告:地政總署就非法佔用政府土地及違反地契條款的個案之規範化制度》,第9頁文:楊夏至(本土研究社成員)原文載於《明報》觀點版(2016年10月21日) 土地 橫洲 橫洲風雲 橫洲事件

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滅檔危機

近日英國國家檔案館(National Archives)解封多批封存30年的香港密檔,記者遠赴英倫,將1980年代有關香港前途、中英談判的密件首次呈現大眾眼前,豐富了香港「二次前途」問題的討論。雖然有為數不少於1984至1986年間的內部文件仍然因政治敏感繼續封鎖,但是英國具備的一套完整檔案法,反照出在香港爭議多年的歷史檔案保存還是無法可依的無奈真相。作為民間政策研究者、民間團體甚或下一代,了解我城的歷史發展還是困難重重。故意忽視檔案管理前檔案處長朱福強多年來控訴政府忽視檔案管理的重要性,意圖將香港變成失憶城市。政府忽視檔案管理可以從編制中略知一二:根據2015年數字,有歷史學科或專業檔案管理背景的檔案主任職系(archivist grade)公務員竟然只有16人(註1),檔案處近年更被安插大量擅長「專業問題、行政解決」的行政主任(EO),增加了因政治理由被「滅檔」的潛在風險,也令有志從事歷史保存的歷史專業畢業生有志難伸。有趣的是,檔案處長官位奇低,只屬首長級公務員D1級,向政務司轄下的行政署負責,屬所有政府部門中最無實權的一個。檔案處發出的行政指令有否得到全面實行、公開的檔案有否經過篩選,無人知曉。而這個黑洞在現今檔案處殘缺不全的檔案中,似乎獲得到一些印證。無法替代的檔案法及資訊自由法現時香港並沒有檔案法規管政府部門開立(create)、歸檔(filing)、存取(retrieve)、移交(transfer)、銷毁(destroy)、保存(archive)檔案的行為,更沒有立法保障市民的查閱權(access rights)。僅有的規管,只有檔案處所發出的關於檔案管理的行政指令、1995年《公開資料守則》(《守則》)及訂立的《1996年政府資料檔案(取閱)則例》(《則例》)。這3類規管的效力不能與外國的檔案法(Archives Act)和資訊自由法(Freedom of Information Act)相提並論。首先行政指令沒有法律效力規管政府部門行為,亦沒有獨立部門監察執行情况;政府亦可以任意詮釋《守則》,拒絕市民索取政府資料的要求;《則例》指令檔案處須解封30年或以上的歷史檔案供公眾查閱,但部門仍可予以拒絕(註2)。2014年申訴專員公署亦指摘當局在檔案管理方面缺乏有效措施、人手、獨立監察和透明度(註3)。可惜在香港不民主的政制下,政府亦沒有動機改善,遑論全面訂立檔案法。缺乏這兩條法例和獨立監察下,政府部門沒有動機按規例為敏感議題開立檔案,檔案處亦無力要求政府部門移交所有敏感檔案。記者、民間團體、學者在政府檔案處找尋文獻時遇到的困難彷彿證明了這一點:稍為重要或歷史事件的文件,如六七暴動、新界租約期滿、香港前途問題等,不是空手而回,就是資料有限,難以在本地進行有意義的研究。即使公開了,亦多數顯然是經過篩選:要麼政治性較低,要麼就是已經存在於公眾領域的資訊,例如郵政署發行郵票的檔案、教育局學校行政的檔案等,竟也放在檔案處的年報炫耀(註4)。另外檔案處亦偏向主題式地公布密檔,若要系統性地尋找30年前解封的文件則多數一無所獲。民間以至議會長期推動立法也不得要領,是為什麼呢?政府多番解釋「立法並不是唯一完善檔案管理的辦法」(註5),卻竟然未提出其他完善檔案管理的辦法,只先用行政手段「加強」部門檔案管理,然後要求市民單憑一個「信」字,敷衍搪塞,迴避獨立監察。簡單舉例,沒有法例管束下,你會相信今天的政府會將9.28鎮壓雨傘運動的檔案完整歸檔,30年後重見天日嗎?歷史檔案惠澤普羅大眾香港落後封閉的檔案管理,在外國是無法想像的。在檔案法下,外國政府有法定責任管理政府檔案,資訊自由法則保障國民有查閱權,英國甚至委任獨立大法官監察整個過程(註6);蘇格蘭政府在2011年修改檔案法,加強民眾的個人資料保存,讓庇護院的兒童多年後能夠追尋自己的出生紀錄及身世(註7)。由此可知妥善的檔案管理以及資訊透明,不單有助國民了解歷史、使官員問責,更惠澤普羅民眾,但這些資訊開放正是不民主政府最害怕的。近年外國甚至將歷史檔案電子化,務求做到全民共享,與香港政府對歷史封鎖和篩選的做法顯得相形見絀。香港的「滅檔危機」已經出現多時,大家可能認為與日常生活無關而不太在意,但當香港過了30年才發現過往文件殘缺不全時,到時香港的歷史就已一無所有、花果飄零。註1:政府檔案處2015年報註2:《1996 年政府資料檔案(取閱)則例》註3:申訴專員公署《主動調查報告:香港的公共檔案管理》(2014年3月)註4:同註1註5:立法會:政務司長就「訂立檔案法」議案總結發言(2011年11月16日)註6:〈我國與美英等八國檔案法比較〉(台灣;www.lib.nccu.edu.tw/blis/fulltext/47/47_5.PDF)註7:蘇格蘭國家檔案館(www.nrscotland.gov.uk/record-keeping/records-management)文:黃少雄(本土研究社成員)原文載於《明報》觀點版(2016年9月13日) 歷史 檔案法

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