「有經濟需要」方案不能迴避的融資問題

由政務司長主持的扶貧委員會於2016年12月16日公布退休保障諮詢期間委託顧問公司所蒐集得的結果《退休保障公眾參與活動最後報告》(下稱「諮詢報告」;註)。當中收集得1.8萬多份書面意見,超過九成贊成推行不設審查的全民退休保障計劃,或政府所說的「不論貧富」方案。而在諮詢期間多份學術機構所作的民調,綜合來說,亦顯示約六成受訪者支持全民退休保障。扶貧委員會將報告直接交予特首,並表示特首會於2017年1月18日其任期內最後一份施政報告說明未來的退保發展方向。

不過政府仍重申他們立場不變,仍屬意以有收入及資產審查的「有經濟需要」方向來推行未來的退休保障政策。但何謂「有經濟需要」,顧問報告中亦指出社會人士與政府的想法很不一樣,大多數的意見均遠超過政府模擬方案中的8萬元資產限額。本文列舉及分析由政府、特首參選人及支持「有經濟需要」方案的主要政黨及人士近期所提出的方案,分析其所涉及的額外支出,並指出這些方案均涉及龐大的額外支出,都不能迴避融資的問題。

最近提出的方案:何謂有經濟需要

自諮詢報告發表後,已宣布參與來屆特首選舉的前法官胡國興和葉劉淑儀,在發表其政綱時都有提到有關退休保障的方案。胡官表示基本上採納學者方案的融資方式,即包括轉移部分強積金供款及增加公司利得稅,但全民養老金則由3500元改為2500元,但資產不超50萬元的長者則可獲發放3500元的養老金。

另一參選人葉劉淑儀則建議給資產限額少於112,570元的長者每月4409元的「頤老金」,領取長者綜援及部分現時領取長者生活津貼(下稱「長生津」)的人士便可受惠;領取長生津的資格則維持不變;其餘長者達65歲便可領取高齡津貼(即生果金),不用再等到70歲;長生津和生果金的津貼額都有所增加。

與葉劉淑儀同屬新民黨的田北辰則在電台節目中表示葉劉淑儀的方案「涼薄」,並提出兩級方案的建議。他表示將長生津從每月2495元提高至3800元,而同時65歲長者亦可領取生果金,毋須再等到70歲。同樣,由於3800元已超逾長者綜援標準金額的3340元,所以領取綜援的長者會改為領取養老金。

民建聯在去年9月立法會選舉時曾發表其退休保障方案。他們的建議是擁有30萬元或以下資產的長者領取每月養老金3600元,30萬以上至80萬的領取2400元,超過80萬的則領取接近生果金的1300元,全部都可在65歲時開始領取,生果金亦毋須等到70歲。

表1詳細顯示各「有經濟需要」方案的發放金額和資產限額。當中亦顯示政府在2015年底發表的《退休保障前路共建諮詢文件》(下稱「退保諮詢文件」)中提出的模擬方案,即設8萬元的資產限額,讓部分領取長生津人士獲得每月3250元的津貼(2015年價格,與當時長者綜援標準金額相若;2016年金額為3340元)。另外,傳聞政府於施政報告中會有一新方案,將8萬元的資產限額增加至14萬,而津貼金額則為3400元(2017年價格),並將長生津資產限額增加至30萬元。表1中亦顯示筆者估計各級養老金額在65歲或以上長者間的使用率。使用率方面採用周永新教授之前為扶貧委員會所做的退休保障研究所引用的使用率假設及數據。

表2列出各「有經濟需要」方案的財務推算結果。有關方案均與現有長者社會保障支出比較,以推算所涉及的額外開支。表2中的長者社會保障支出包括現行給予65歲或以上長者的綜援標準金額、長生津及生果金,但不包括綜援人士領取的租金及其他津貼以及殘疾人士領取的傷殘津貼。各方案在推行後仍要保留這些支出給予現時領取綜援及傷殘津貼的長者。以2016年計算,上述長者社會保障開支為233億元,而各方案推出後會增加28億元(政府模擬方案)至205億元不等(胡官方案)。除胡官方案外,其他方案都沒有說明融資方法。假定這些開支全由政府承擔,第一年政府便要增加表2中所列的支出,以應付各方案所涉及的額外開支。隨着老齡人口增加,額外開支亦會逐年增加,到2064年額外開支會介乎65億元至417億元之間。從2016年至2064年間的每年平均額外開支,政府模擬方案為54億元、傳聞的政府新方案則為78億元、田北辰方案182億元、葉劉淑儀方案228億元、民建聯方案256億元,以及胡官方案為373億元。

結論:不能迴避融資問題

政府在退保諮詢文件中提出的「有經濟需要」模擬方案,新增的津貼要符合8萬元的資產限額才能領取,被社會人士視為過於苛刻。就算傳聞的新方案亦無大改善。在諮詢期間,就算認同按「有經濟需要」發放不同養老金的人士亦難以接受。相當多市民指出,大多數人在退休時只得數十萬元積蓄,實在無法應付未來的退休生活,這些退休人士實在亦有經濟需要。因此本文列舉的方案均已將資產上限定得比8萬元寬鬆,而且津貼金額亦更高。不過如無融資安排,除非建議這些方案的人士能出任下任特首,以政府在諮詢期間強調的財政壓力,看不出現屆政府會改變態度,支持推行這些方案。

本文顯示,長者退休保障不足,不單是扶貧的問題,而是大多數港人現在和未來所面對的重要問題。有經濟需要的人數眾多,近期特首參選人及主要倡議「有經濟需要」方案的政黨和人士,所提出的方案均需要大量資金以應付未來的養老支出。全民退休保障有明確及可持續的融資方法,政府一直迴避討論。面對反映市民需要的新方案時,實在要探討融資方法,解決香港忽略多年的退休保障問題。

註:www.povertyrelief.gov.hk/pdf/rp_report_c.pdf

作者是香港中文大學社會工作學系副教授

(原文載於201716日《明報》觀點版。文章為作者觀點,不代表《明報》立場)