「棕土優先」的前世今生

就在四個多月前,我騎自行車四處逛,偶然路經錦田南的一條馬路,赫見一張城規會的「規劃申請」告示(見圖)——一幅「農業」用地被申請改作「臨時露天存放貨櫃」之用。告示又邀請市民在三周內提出意見。

「農業」改作「臨時露天存放貨櫃」?唔係化?!我在這附近已住了超過四年,從來沒見過任何「農業」的迹象,就連一棵草也未見過!自我首次見到這幅爛地開始,它已是如假包換的「臨時露天存放貨櫃」用地,何來四五年後才申請更改用途之理?!

四個月前的一張告示

這樣一件小事,充分揭示了一個潛藏的大問題——早已深植在我們日常用語的「棕土」,到底所指為何?是指那些已成功申請改變用途的、抑或包含未來亦可能申請更改用途的土地?就正如本土研究社的報告發現,本港合共有近1200公頃棕土,較政府數字約600公頃多一倍。換句話說,不少鄉郊土地很可能早已破壞,只是仍未循正規途徑申請,並且仍未被地政部門「發現」。

這種現行政策和現實之間的鴻溝,說明了什麼問題呢?顯然是「有法不依、執法不嚴」的問題。正如地政總署署長甯漢豪數天前指出,該署將被霸佔和破壞的政府土地,以短期租約方式出租,目的是「善用土地,能令用途規範化」——如此說來,在面積更加廣大的私人土地上,政府連收租的起碼角色也沒有,面對濫用土地和改變用途,也就只會更加「闊佬懶理」。

七年前的高鐵選址爭議

七年時間過去了,但相信大家對「反高鐵」運動仍記憶猶新。當年公共專業聯盟曾提出「錦上路方案」,建議高鐵毋須伸延到西九龍,不但能令造價大幅減少300億元,同時更可將錦田一帶發展成「副都心」。錦上路方案毋須遷拆菜園村,並可充分利用站旁官地興建維修車厰和配套服務區,如此便能避開主要的村落和民居。

錦上路方案一石激起千重浪,引起了社會上廣泛的迴響,差點還把時任運房局長鄭汝樺的「西九龍方案」拉下馬,可算是民間規劃極成功的一次案例。不過當時在細看方案內容,卻發現一個鮮為人所提及的問題:錦田副都心的具體選址在哪裏?會涉及多少政府及私人土地?在成功挽救菜園村之餘,又是否真的避開對其他鄉村的破壞?

重看公專聯《重構城市佈局:副都市中心發展策略與全國高鐵香港段規劃》的文件,便會發覺當中對副都心選址的描述異常模糊,對於被徵用土地是棕土抑或綠化帶隻字未提,更遑論潛在受影響村民和農戶的數目。現時回顧2009年那震撼人心的「錦上路方案」,着實存在太多有待解開的疑團。

「棕土優先」漸成民間共識

過了不到一兩年,本土研究社成立,並把公專聯的另一份研究《新界棕土研究與土地發展方略》,進一步深化和發揚光大,迅即令「棕土」一詞變得街知巷聞(相關內容請見頁廿四、廿五)。而「棕土優先」策略則和「錦上路方案」的命運相近,逐漸自外而內地形成民間共識——優先使用鄉郊已破壞的棕土發展房屋,總比徵收未經破壞的農地和綠化帶來得合理。

問題是「已破壞的棕土」到底是單指合法、抑或包含非法改變用途的土地?是單指已成功申請、抑或包含尚未申請改劃的土地?須知棕土不是說有1200公頃便一定只有1200公頃;因為一旦政府開宗明義確立「棕土優先」策略,則以香港人的靈活和識走位,棕土數字恐怕在一夜間大增數倍,天水圍的泥頭山勢必如腫瘤般擴散——但求爭取最多的政府徵地賠償是也。至於所謂建立整全棕土「資料庫」,務求為破壞土地行為「截龍」的建議,操作起來並不見得真的可行。

我們實在有充分理由相信,無論錦上路方案還是棕土優先策略,皆是出於研究者的誠意和良好意願,力求開拓另類民間規劃的嶄新想像。惟其中一個關鍵問題是此等方案雖由自外而內推動,卻不見得是自下而上醞釀的,更沒有直接聆聽社區成員的底層聲音。例如不少報告只是用google map作論據,卻鮮有扎根社區的工作做後盾。

「供應主導」的房屋迷思

為什麼要翻出以上這些舊帳來呢?自9月4日立法會選舉之後,「官商鄉黑」儼然已成為全民眾矢之的,分分鐘波及明年初特首選舉的賽果。朱凱廸締造了一個「大衛戰勝哥利亞」的傳奇,勢必成為載入香港選舉史的經典案例。但可惜的是,這個今時今日已無人不識的嶄新概念,卻可能同時帶來不少新的誤解,多於理解。

繼1980年代的吳明欽和1990年代的陸恭蕙,特別是香港回歸大陸懷抱之後,已鮮有人敢於挺身向「土豪劣紳」的特權階級說不,更何况是用一己安危「拚命一搏」?由此在過去數周,媒體焦點難免落在「鄉黑」阻撓橫洲發展。似乎由於鄉事派站在選舉的前線,公眾形象一般較差,再加上涉及死亡恐嚇事件,已無可避免被打成「荷里活電影公式」的大壞蛋。

橫洲最終若能釋放土地的潛力,遏止低效低能的市場力量再荼毒鄉郊,並為普羅市民帶來17,000個公屋單位,這些都是完全毋庸爭議的正面結果。問題在於現時迹近無政府主義的棕土產業,到底未來將會面對怎樣的命運,政府能否提出妥善的重置措施,令產業仍能維持應有的生存空間,至今這仍是完全沒有政策加以配合。

而更難以妥善處理的問題在於,1200公頃棕土是否盡皆應被用作建屋,就能滿足所謂「增加房屋及土地供應」的幻想?抑或其實當1200公頃棕土被優先採用,便無可避免令2400公頃、3600公頃棕土陸續有來?歸根結柢,如何先阻止電子廢料回收場等蔓延及取締高污染產業,乃是落實「棕土優先」策略的先決條件,否則效果必定只會適得其反。

以城併鄉vs.城鄉共生

或許你會覺得我的想法也太理想化了,屬於一味反對發展的「盧德黨」,完全沒有顧及民生疾苦的需要。剛好相反,我在四年前便曾參與本土研究社的「人文啟德」民間規劃,發現只需稍為減少啟德低密度豪宅的數目,便足夠增建逾萬個公屋居屋單位,不費吹灰之力,已能提供多達橫洲原方案三分之二的單位數目(詳見本版2012年10月27日〈周日話題:啟德體育城爭議,已上了寶貴一課嗎?〉)。方案最終在城規會遭官方封殺而告終,但卻肯定是現實可行性較高的民間規劃。到底應該是片面的「棕土優先」,抑或「市區優先」、「減豪宅優先」,實在值得大家進一步深思。

然而在橫洲以外位於都市邊陲、廣泛遭破壞的土地,又應該如何處置?其實除了片面將它納入都市範圍,高舉「以城併鄉」的發展主義迷思,在「增加房屋及土地供應」的死胡同中拚命鑽,亦應有更多元化的「城鄉共生」想像。例如被業權人或租用人肆意破壞的官地,為什麼就不能要求他們自行出資移除破壞土地的構築物和污染物,令棕土重新回復到原來農地的用途上?為什麼政府一定要在長沙灣發展水耕種植,就不能優先善用1200公頃的棕土,將它們重新還原成為生態農業村?

「棕土優先」策略的潛在弊端,就正如七年前的錦上路方案一樣,乃是片面從城市人的角度,將新界鄉郊「一刀切」看成都市擴張(urban sprawl)的預留地,早晚都應該化身成副都心又或新市鎮。由此深港市區最終將連綿成為一體,毋須再有都會之間的緩衝區。這種社會普遍存在對新界的狹隘想像,對於為香港尋找出未來發展路向,實在難以帶來太多啟示。

文﹕鄒崇銘

編輯﹕馮少榮

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原文載於2016925日《明報》星期日生活