一國兩制與管理型政府的極限

回歸後,香港特區政府從一個殖民地的行政型政府(administrative state)成功轉型為管理型政府(managerial state),並且長年在瑞士洛桑國際管理發展學院發表的《世界競爭力年報》中,在「政府效率」方面名列前茅,可見特區政府作為一個管理型政府,其表現是有目共睹的。然而,大家自然會冒出一個問號:既然政府效率這麼高,那為何香港發展近年來卻一直停滯不前呢?筆者希望從一國兩制的實際實踐和實况的角度,嘗試探討此問題。

管理型政府的局限

比起管理型政府,將「managerial state」翻譯為「經理型政府」可能更為貼切。顧名思義,「管理型政府」意味着這類型的政府,本質上只能充當「經理」角色和履行「經理」的功能。因此不難想像,今時今日管理型政府在香港須至少面對兩種與其性質不合的「任務」,導致屢屢出現力有未逮甚至有心無力的情况:其一是市民政治,其二是低增長時代的分配問題。

對於目前正在形成的新型具民粹性、數碼化和民智已開的市民政治,且不說特區政府的「經理們」一定應付不了,就連西方的成熟政黨也難以招架,顯然這中間存在着嚴重的「代差」問題。這對於仍相信「先經濟,後政治」的管理型政府來說,不是一時半刻可改變得了的。至於低增長時代的分配問題,正如經理通常擅長處理生產問題而非分配問題,香港的管理型政府也明顯不是為低增長時代的分配問題而設計。這兩種問題實質上揭示出香港的管理型政府所面對的範式(paradigmatic)問題的一面,亦即是管治模式跟不上時代需要。

然而,擺在政府面前的,遠不止這些範式問題,而是更嚴重的結構問題。這裏筆者將它們綜合為3個「C」:Communist state(共產國家)、cartel party(寡頭壟斷型政黨/卡特爾型政黨)及crony capitalism(裙帶資本主義);再加上上述的citizen politics(市民政治),可簡稱為足以令管理型政府陷入四面楚歌的「4C」。

一國兩制中的各種異化

第一個「C」的Communist state(共產國家)實際上是指中國作為列寧主義國家(Leninist state)這一點。這裏不是說共產主義有什麼問題,而是國家作為列寧主義國家,在一國兩制的實踐上須面對制度迥異的香港,因而特別容易出現事倍功半和格格不入的情况。這一點筆者深受柏拉圖的《高爾吉亞篇》(Gorgias)所啟發。

在《高爾吉亞篇》中,柏拉圖的老師蘇格拉底認為專制君主(tyrant)是沒有實際權力的,其發想點是正如我們不會認為一個傻瓜認定自己做得最好的是最好的,而專制君主的情况其實也差不多:專制君主總是認為自己做的是對的和最好的;但正正由於他的身分與做事方法,使他對事情缺乏充分認識,從而令他所採取的措施永遠都不可能是最好或最恰當的,因而其權力是無法充分發揮的。當然這一點也可以延伸到香港的精英管治之上。但無論中央對港的認知出現誤差是否與其專制性有關,回歸以來多次讓人們感到中央在一些重大問題上拿揑得不太準確,有時反而釀成了更大的問題。這些決策對於香港作為中央其下的一個管理型政府,幾乎是不可能不接受,更遑論有條件把它們修正過來。

第二個「C」的cartel party(寡頭壟斷型政黨/卡特爾型政黨),是指政黨的行徑愈來愈像卡特爾或寡頭壟斷,它們利用國家/政府的資源來限制政治競爭,繼而確保自己在選舉中獲勝,在香港實際上就是所謂的「保皇黨」。一般在西方的管理型政府,精英們都傾向以兩黨制來製造出政黨輪替的印象,至少令市民感到他們是有選擇的,以及其意志得以彰顯。可是在香港,就連這一道工夫也省掉,直接用層次更低的「保皇黨」保駕護航。這也是造成管理型政府無法得到認受性和市民尊重的主因之一。

第三個「C」的crony capitalism(裙帶資本主義),更傳神的可譯為「權貴資本主義」或「朋黨資本主義」。香港在2014年3月「忽然」得到英國《經濟學人》發布的「裙帶資本主義指數」排行榜中23個地方中的首位,令各界嘩然——香港富豪財富佔GDP(本地生產總值)的比重接近80%,而排名第二的俄羅斯,則只有大約為20%,可見問題之嚴重。不過《經濟學人》在2016年的統計中卻很給面子,再沒有把香港列在排行榜中,而是包含在中國之內排名11。由此可見,相對在西方「後工業」社會中舊的資本階級被新的管理階級(行政人員、官僚、專業人士、知識分子等)所取代,香港社會依舊為資本階級所把持,管理型政府為利益集團所控制,令積壓已久的分配問題更難得到解決,市民的政治訴求無法得到滿足。這儼然是一個「鍍金時代」(gilded age)的景况,導致社會道德水平下降、市場經濟秩序混亂,社會發展陷入惡性循環。

克服異化 重回一國兩制初心

中央滿以為掌握了上述的「3C」與特區政府便可安枕無憂,殊不知這是一種飲鳩止渴的做法:「3C」正是造成香港局勢混亂與一國兩制異化的最主要原因,也是令政府無法有效施政的障礙;再加上管理型政府本就難以招架的市民政治(citizen politics),特區政府實質上已陷入了「4C」環伺的局面,需要一次範式轉移才有望擺脫這困局。

故此,中央好應該成為實行範式轉移的策源點。除了繼續加深對香港的了解之外,亦應積極打破《高爾吉亞篇》中專制君主「種瓜得豆」的怪圈,適當地放權給特區政府,促成它向「後管理型政府」(post-managerial state)進化,使之能更有效掌握社會脈絡與動態。如此一來,政府必將更有效面對公眾及市民政治,減少對卡特爾型政黨(「保皇黨」)的依賴,繼而帶動「保皇黨」的轉型和改革。這樣才能為遏止裙帶資本主義創造條件,彌補之前所造成的破壞及後遺症,為香港迎來一個新的進步時代。

中文大學全球政經碩士課程講師

文:袁彌昌

原文載於《明報》觀點版(2017年5月27日)