丁到無窮膽自大

上星期五區域法院判處11名原居民隱瞞自己已轉讓丁權予發展商,以求合作發展豪宅圖利(俗稱「套丁」),涉嫌串謀詐騙地政總署罪成。翻查過去十數年的法庭案件,由「套丁」所引發的民事糾紛及刑事案件實在多不勝數,彷彿「套丁」這個違反新界小型屋宇(丁屋)政策本意的行為已經成為公開的秘密,但如此多的案件鬧上法庭,政府竟然對此無動於中,一直無主動採取措施杜絕猖獗的「套丁」情况,可謂「官到無求膽自大」。

40多年濫用成風

清本溯源,始在1972年推行的丁屋政策,原意為方便新界原居民在自己所屬鄉村建屋自用,並改善鄉郊居住環境(註1)。但推出後旋即就被部分原居民濫用,預先與發展商簽署秘密協議轉讓丁權,目的是在建成後短期內變賣圖利,濫用情况猖獗,令港英政府不得不在1970年代數度暫緩丁屋申請。

截至2014年,政府已累積批出4萬間丁屋,任意走進新界的原居民村,不難發現一些圍封管理的別墅式屋苑。近10年地產市場興旺,與原居民對丁屋的需求的突然上升來得出奇地巧合,同期間地政總署接獲的丁屋申請也直線上升:由2003年的640宗升至2012年的2538宗,升幅達297%(註2)。2010年至2014年期間批出的5091間丁屋,有多達2413間(47.4%)在5年之內轉讓予外人(註3);在2002年的一次審計署調查中,甚至發現這些轉讓平均是在丁屋獲批後3天內提出,並在5個月內售出(註4)。這些數據揭示丁屋政策已經千瘡百孔,而政府一直是知情的。

廿載檢討 音信全無

政府自1995年開始檢討新界小型屋宇政策,距今20年,這可能是香港政策史上檢討最久的政策。丁屋政策本質上不能持續,而且引發的環境、公義及罪惡問題,坊間已經有深入討論,在此不贅,但非常清楚的一點是,隨着近年新界土地問題日益嚴重,而且近年不斷有「套丁」相關的糾紛鬧上法庭,這些都不斷證明丁屋是種不合時宜的特權產物,急須加以限制或廢除。

可是20年過去,政府不單沒有開誠公布檢討結果,帶領社會討論何時終結或限制濫用丁屋,反而暗地裏在各項土地政策做手腳,處處提供行政上的方便,慢慢組成了一個「官商鄉管治同盟」,深切地影響新界的發展,對此,我們有以下3點觀察:

(1)愈檢討,愈惡化:政府深知丁屋自推出已被濫用,1970至1990年代曾經採取措施控制情况,但自2000年開始,政府開始以「改善」丁屋政策之名,實質是「規範化」濫用:包括在2007年開始放寬城規條例及村內防火要求,令丁屋審批更容易(亦解釋了為何2003至2012年間申請數字倍增),更甚的是政府在2006年將丁屋建屋牌照申請表格中,「申請人從未作出亦無意作出任何私人安排,把他根據小型屋宇政策獲得的權力售予其他人士/發展商」的條款,由法定聲明的形式改為以附註形式列明,即是幫助有意「套丁」者免除部分刑責,亦令「套丁」更加明目張膽,間接導致是次案件發生。

(2)壓迫非原居民:近年新界發展壓力大增,但每逢有大型的新發展區,「恰巧」受影響範圍都集中在沒有「丁權」的非原居民村。所有原居民村,無論位處發展區的中心或重要位置,絲毫都不會受損,若有遷移祖墳或是影響風水的工程,甚至還會獲得為數不菲的公帑資助「躉符費」,這些質疑,政府從來不敢回答。

(3)掠奪新界土地房屋資源:政府一邊廂不斷要犧牲郊野公園解決房屋問題,另一邊廂卻絲毫不敢觸碰面積達932公頃預留給丁屋的官地,發展局甚至連重新檢視每一塊土地用途是否可以建公營房屋也一口拒絕,就指控民間團體不理性,究竟鄉事勢力是否「老虎屁股」碰不得?

丁是權益還是優惠?

我們都聽得多鄉紳們多番義正辭嚴說丁屋是他們的合法權益,但值得注意的是,《基本法》第40條卻沒有明文說丁屋政策是「傳統權益」一部分,而政府一直都說丁屋政策只是優惠批地(concessionary grant)的行政措施,對是否「傳統權益」不置可否。

近年有關丁屋的討論甚多,去年甚至有一套本地電影以此為題材,但有趣的是一直未有人尋求司法覆核澄清:丁屋政策,究竟是一個可以改動的政策,抑或是神聖不可侵犯「傳統權益」?或許「複雜」議題鄉紳和政府不想我們討論,但假若社會對丁屋問題仍然無動於中,我們必須準備好負上沉重的代價。

註1:1972年行政會議文件編號XCR72(219)

註2:http://gia.info.gov.hk/general/201302/06/P201302060425_0425_106936.pdf

註3:http://www.legco.gov.hk/yr14-15/chinese/fc/fc/w_q/devb-pl-c.pdf,問題編號:2072

註4:香港審計署《第39號報告書》(2002),第8章〈新界小型屋宇批建事宜〉

文:黃少雄(本土研究社成員)

原文載於《明報》觀點版(2015年12月4日)