人大常委釋法 再度違反一國兩制憲法原則

分析今次人大常委會就立法會宣誓風波的釋法是否適當、正確,以至是否符合程序公義和國情,大家不妨重讀黨的十八屆四中全會決定中所提出的,要「依法保障一國兩制」的實踐,要「全面準確」地貫徹一國兩制、港人治港、高度自治的方針,「嚴格依照憲法和《基本法》辦事」。如果按此等準則來對比今次人大常委的釋法,結論是這是一次踐踏中國憲法和基本法的行為。

基本法第158條明確規定了解釋權的問題。該條第1款規定「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會」,這明確了解釋權的主體。該條第2款規定「全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋」, 因此在審理案件領域,人大常委不再解釋。

該條第3款規定「香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由香港特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋」, 也就是說這類解釋或釋法是有一個程序上的約束,就是必須由香港法院提請,特別在今次釋法時段案件還在審理當中。

中國青年政治學院法律系教授馬嶺在今年內地刊物《法學》文章中表示:「雖然基本法並沒有明確禁止其他機關有提請解釋權,但法律授予某機關一項權力,就是排除其他機關享有此項權力。不論大陸的立法解釋體制還是香港的司法解釋傳統,在有成文法明確規定的情况下,都應嚴格依法辦事。」

人大常委會之前4次解釋香港基本法的啟動程序,一次是由終審法院提請,這符合上述程序。但另外兩次是由行政長官請求國務院提請人大常委釋法,一次是委員長會議提請,這兩者是否擁有充分法律依據?

其實文章:「青政抵死」是低層次的想法?(袁海文)

負責執行基本法不等同負責實施

人大常委會在1999年的居港權案和2005年的行政長官任期案的兩次釋法中,其啟動程序都是由行政長官向國務院請求後,國務院向人大常委提請的。在1999年的無證兒童案中,香港終審法院裁定港人內地所生的子女享有居港權,港府對此難以接受,遂主動提請人大釋法。這顯然繞開了基本法第158條(即香港終審法院才有釋法的提請權)。

國務院的提請權的根據來自內地《立法法》第43條,即「國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求」。那麼,行政長官的釋法請求(甚至建議)權是否於法有據呢?答案看來是否定的。

1999年的釋法源起於時任行政長官提請釋法的報告,題目是《關於提請中央人民政府協助解決實施中華人民共和國香港特別行政區基本法有關條款所遇問題的報告》。請留意,題目用的是字眼是「協助解決實施」基本法,但必須同時留意的是,在基本法中的行政長官的權力是「負責執行本法」。這並非簡單的咬文嚼字,法律用詞講求準確,將「執行」等同於「實施」是有誤的。

「實施基本法」的意義包括特區政府對基本法的執行、法院對基本法的適用和立法會履行基本法賦予的職責。「實施」兩字是超出了基本法第48條中規定的行政長官「負責執行」的許可權。具體而言,行政長官只有「執行」基本法的職權,不具有監督法院適用基本法的權力,以及改變立法會履行基本法所賦予的職責。

基本法第43條規定「香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責」,這是特首提請解釋的另一根據。但馬嶺教授在文中表示:「根據《現代漢語詞典》的解釋,『負責』即『擔負責任』,憲法上的負責通常是指一個機關對自己的行為向另一個機關承擔責任。」故此,對第43條的理解應為行政長官對中央政府負責,法院的判決應由法院自己負責,立法會的立法和監督政府職權亦如是。

人大委員長會議提釋法涉違《立法法》

2004年人大常委會再次釋法,否定了在2007年特首選舉和2008年立法會選舉實現「雙普選」。馬嶺教授表示此次釋法與1999年釋法不同的是,「釋法涉及的是香港的政治紛爭而與具體的法律案件無關」,這「意味着香港法院『在非審理案件時』對基本法沒有解釋權」,而這恰好是人大常委解釋的範圍,這類解釋並不需要香港終審法院的提請,但應依據《立法法》的程序進行。

然而,2004年的釋法由全國人大常委會委員長會議提出,在程序上存在明顯瑕疵,因為這不僅缺乏基本法的依據,還涉嫌違反《立法法》。根據《立法法》規定,有權「向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求」的是「國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會」,其中沒有委員長會議。《立法法》第44條更規定,委員長會議亦只能決定常務委員會工作機構研究擬訂的「法律解釋草案」是否「列入常務委員會會議議程」。

結語

因此,這次立法會宣誓事件所引發的釋法是由人大委員長提出(註),是不符合基本法和《立法法》所明確的程序公義。嚴格遵守基本法的規則和原則是法治的基本要求,拋開程序即使實現了個人心目中的理想政治結果,是難以持久的。基本法是中央和香港特區共同遵守的準則,釋法的提請權關係到基本法設計的有關爭議解決機制,將基本法第158條規定的提請解釋的主體範圍任意擴大,勢將損害基本法的貫徹實施以及違反一國兩制的憲法原則。

註:2016年11月4日,身兼港區人大代表的基本法委員會委員譚惠珠在北京說今次是委員長主動提出釋法;其後譚耀宗在《城市論壇》指應為委員長會議

(作者按:本文作者獲益於馬嶺教授多篇有關中國憲法的文章,特此標示)

文:尹靖廷

原文載於《明報》觀點版(2016年11月21日)