人大釋法合法性權威性正當性毋庸置疑

為澄清並解決有關宣誓風波引發的法律爭議,全國人大常委會擬對《基本法》第104條作出解釋,預料11月7日釋法決定將獲得通過。對於這次釋法,香港法律界有人極為不滿,指摘人大釋法損害香港法治和司法獨立,呼籲舉行遊行抗議。筆者認為這種指摘沒有法律依據、缺乏法理基礎,十分錯誤。

人大釋法是香港法治的重要組成部分

眾所周知,香港基本法在特區具有凌駕地位,是香港法治的核心和基礎。

根據基本法第158條的規定,全國人大常委會有權對基本法的所有條文作出解釋,不限於涉及中央管理的事務和中央與特區關係的條款;不論需要解釋的事項是否涉及訴訟案件,人大都可以釋法;它可以依據終審法院的請求釋法,也可以按照有權提出解釋議案的機構的請求來釋法,它還可以自己主動釋法。人大釋法有最終和最高的效力,香港法院必須遵循。

人大釋法不僅源自基本法的規定,還源自中國憲法第67條第4項的規定,其解釋效力的終極性也與憲法第57條關於全國人大常委會的地位的規定精神相一致。

人大釋法在香港憲制架構中享有凌駕地位也得到了香港法院判決的肯定。在劉港榕案件中,法院判決認為全國人大常委會依據基本法第158條第1款而享有的基本法解釋權應該是「全面而不受限制的」。在2001年莊豐源案中,法院在判辭中再次重申:常委會根據第158條第1款的規定對基本法作出解釋的權力是源自憲法,而這項權力是「全面而不受限制的」。1999年2月26日香港終審法院時任首席法官李國能宣讀終審法院5名法官一致的澄清判辭還提到,全國人大常委會根據第158條所具有解釋基本法的權力不受香港法院質疑。

由此可見,人大釋法是香港法治的組成部分。

本港法律界有人認為既然法院正在審理宣誓爭議,人大就須等法庭有判決才能解釋,否則就是給法官施壓,就會損害香港法院獨立的司法權。不得不說,這又是一個誤導民眾的錯誤臆斷。

人大釋法沒有損害香港的司法獨立

根據基本法第85條的規定,「司法獨立」是指香港特區法院「獨立進行審判,不受任何干涉,司法人員履行審判職責的行為不受法律追究」。1999年2月26日香港終審法院時任首席法官李國能宣讀的澄清判辭中指出:「特區法院的司法管轄權來自基本法。基本法第158條第1款說明基本法的解釋權屬全國人大常委會。法院在審理案件時,所行使解釋基本法的權力來自人大常委會根據第158(2)條及第158(3)條的授權。」終審法院還認為,特區法院對基本法的解釋權受到兩方面的限制:一是如果全國人大常委會作出解釋,它必須以人大解釋為準;二是如果需要解釋的條款是關於中央管理的事務或中央與特區關係的條款,根據基本法,它有義務提請人大釋法。可見人大釋法與香港的司法獨立並行不悖、相得益彰,不存在「人大釋法就會損害香港司法獨立」的問題。

有人聲稱「案件已經由法院審理,人大就要等待法院判決之後再作出解釋」。問題是基本法哪個條文規定了人大釋法須等待法院判決以後才可以作出?完全找不到這樣的規定。

回歸近20年,香港法院在審理案件時解釋基本法的情况十分普遍。在香港司法機構的官方網站上,如以「HCAL」搜索判案書的話,可以找到1600多項,這意味着涉及基本法的判決已有1600多項,其中終審法院判決的案件中涉及基本法解釋的也有100多件。這說明基本法授予香港法院的解釋權、獨立司法權運作良好。迄今為止,人大釋法只有4次,其中有兩次完全不涉及法院審理的案件;加上這一次釋法,也就5次釋法。平心而論,人大釋法十分審慎,每一次釋法都是事涉重大關鍵問題,為了定紛止爭、維護香港法治。即使人大釋法與法院審理的案件有關,人大也沒有介入和干預法院審理個案,司法獨立沒有受到任何損害。

主張「人大釋法須等待法院判決之後」的觀點完全經不起推敲。法治實踐告訴我們,立法機關修改法律司空見慣,而法院審理任何案件,所依據的法律有可能正在被立法機關修改。有誰聽說過如果法院正在審理案件,立法機關就不能修改法例,而須等到判決之後再修改?有何例證證明法官會受到立法機關修改法律的壓力?同樣的道理,為什麼案件待決人大就不能釋法?難道法官不希望有更為權威和明確的法律規定便於他作出判決嗎?進一步的追問是:人大釋法為什麼要等法院判決之後?「之後」又是什麼時候?是一審還是二審還是終審之後?如果一直有同類案件,審理曠日持久,爭議長期不能平息,人大就一直不能行使解釋權?足見有關的主張十分荒謬。

青年新政的當選議員梁頌恆、游蕙禎藉宣誓場合公然宣揚港獨事態表明,「一國兩制」底線被嚴重觸碰,新一屆立法會已經人為癱瘓、香港法治已經遭遇嚴重破壞。如此嚴峻情勢,怎麼可以等待程序繁瑣持久的案件判決之後人大再出手?怎麼可以讓侮辱國家和民族、違反憲法和基本法,也違反香港有關法律的行為繼續逍遙法外?可以說,那種所謂「人大要等待法院判決之後再作出解釋」的主張目的就是為了非法限制人大常委會主動、全面和不受限制地解釋基本法的權力,就是要挑戰人大釋法的合法性、必要性和權威性,後果只能是縱容開脫極端港獨勢力繼續氣焰囂張、為非作歹,只會讓香港法治秩序繼續遭遇破壞沉淪。

總之,人大釋法和香港法院行使獨立的司法權和終審權一樣,都是香港法治的重要組成部分,目的都是維護香港法治、維護基本法權威,它們不是非此即彼的對立關係。把「人大釋法」與「香港法治」對立起來的主張不僅錯誤,也十分有害。

文:鄒平學

作者是深圳大學港澳基本法研究中心主任、教授

原文載於2016117日《明報》觀點版