伍世傑:告別舊時代租賃作為方法

今天香港房屋的問題,早已不只停留在房屋政策的討論,它蔓延至選舉、保育、佔領、地產、生涯、扶貧,成為一個各種場合都能聽到的話題。當問題再不能躲在專業技術的影子裏,政府也無法一直將房屋問題迴避下去。

上年九月,長遠房屋策略督導委員會(長策會)發表《長遠房屋策略諮詢文件:凝聚共識 建設家園》,開始提出以「供應主導」的整體政策方針,定出未來十年興建47萬個單位建屋目標(最新為48萬)、公私營房屋「六四」之比,數日前得到運房局正式確認,以全力推進十年搵地起樓的藍圖。

然而,我們卻對以上「唯搵」的房屋發展方針十分擔憂,因為當代社會情景已出現極大的轉變,而長策會的政策思維模式仍然停留於戰後工業時代,缺乏房屋供應多元化的視野,特別是發展一個健康而活躍的租務市場,只將所有問題都歸因於「無地起樓」,透過微調公私營比例,就能解決一切住屋問題,令市民安居樂業,這套老調是否還彈得響﹖

伍世傑:告別舊時代租賃作為方法

 重溫城市房屋史

這種「供應主導」的策略好像在灌輸着一種「開發大西北」的發展主義精神。我們努力搵地,透過新增供應,迎難而上,讓青年人上車置業安居,政策修辭上相當符合舊獅子山精神的模樣。這樣簡化的論述博取市民認同有餘,但要設計一套關乎香港十年的房屋策略,顯然則相當不足。

若我們返回香港房屋發展軌迹,就可以更清楚發現我們的房屋策略如何和過去時代有莫大關係。戰過香港對應工業化,殖民地政府改變自由放任(Laissez-faire)房屋政策,開始大力介入以提供住屋,特別是徙置區,根據城市社會學者Manuel Castells的分析,就是為了協助工業資本提供集體消費(collective consumption ),讓資本家能透過房屋政策的協助得到廉價勞動力。公營房屋比例由1955年佔人口比例4%,升至1972年45%,於麥理浩時代,殖民地政府更是持續介入住屋市場,推出《十年建屋計劃》,發展屯門、沙田等新市鎮,儘管建屋目標未能於十年內完成,但已為當時的社會提供大量公營房屋。

及後,政策思潮受新自由主義下房屋私有化所帶動,80年代以後逐漸由公營主導轉向鼓吹自置。於1978年「居者有其樓」(居屋)計劃正式成立,政府開始重視自置居所以穩定社會,房屋政策的思維開始超越「公」與「私」,而轉向「租」與「置」,特別是於1987年,政府推出第一個《長遠房屋策略》,開始着手大力鼓吹自置居所,除了「居屋計劃」,也推出「自置居所貸款計劃」、「可租可買計劃」、「夾心階層住屋計劃」等措施鼓勵置業。雖然回歸後董建華的房屋政策受到極大挫敗,但大體上仍趨向鼓勵置業,只是由公營介入房屋市場,轉向由私人市場放任發展,自置居所住戶比率由1972年不足24%,升至2001年超過50%,並於2011年的人口普查可見,現時的比率慢慢地上升至52.1%,而樓價在鼓吹私營自置居所的同時不斷攀升,已超出97年的高位。

自置居所的興起,除了香港,很多已發展地區的自置居所比例已超過50%,而樓價也不斷上升,買樓難免已成為一個全球普遍的現象。很多房屋政策學者已開始積極研究租住市場的正面作用,而在這個嚴峻的時刻,已不是因循守舊的時候,我們也應該及時反思現况,問問三十多年來鼓吹自置居所的房屋策略,除了造就了上一代的有樓階層及地產業務,到今天仍然要將無樓的青年人逼上車,是否還能夠對應新時代?

 一代房策的終結?

其實,在全球化下不只是資本的流動性增加,無論在教育、就業與旅遊方面,本港的人口流動正不斷上升。此外,自九七亞洲金融風暴過後,出現了沙士事件,往後經濟好轉過後,又出現因次按風暴而帶來的金融海嘯,因為新時代的危機都是跨界的、難以預測的而頻繁的,而香港的經濟及樓市也極受外圍環境影響,簡單來說主動權已不在自己手裏。面對新舊行業的合約制、外判制、衡工量值,工作模式早已變得零散,不僅新世代生活模式上起了本質性變化,工作上的不穩定性也增加,而本港稅率低而福利少,面對失業也不能依靠政府,個人風險就更難以管理。

一個高度流動性的社會現况,卻配以戰後工業時代的房屋政策思維,會有何後果?糟糕的會如梁振英的開發思維,仍然當青年新世代是工業時代的勞工,為鋪路未來20年的邊境深港經濟開發及協助前海發展,指未來的大學生會住在新界東北,中學生住在新界北,小學生就住大嶼山及新填海區,無視新世代流動性及新生活形態,錮鎖青年人雙腳以達至「維穩」的效果,逆時代而行。

我們需要嚴肅處理新世代及流動格局的住屋需要,流動人口傾向不會自置居所,也不能申請入住公營房屋,極需要依靠租賃市場,但租盤供應有限,(以劏房作為指標,如果供應充足,就不會衍生出那麼多劏房,而且愈劏愈小);長策更只集中搵地,對活化既有房屋存量及穩定租住環境毫無建樹,忽視鼓勵更多業主出租的重要性,不但直接影響了基層住樓,也令市民失去了一個可行的住屋選擇,間接加劇了社會矛盾。一套對應新時代的租住市場房屋政策,比起一種盲目強調自置的慣性依賴更為迫切。

重頭在本土論述一套新時代有關租住政策的房策視野相當艱巨,雖是順新時代而想,卻要倒既定政策而行,需要更多社會事實的知識生產(fact making)及倡議行動,民間研究會是一個起點。研究房策一段日子,總是感到有些不明白,似是基於某些不明的理由,當一國兩制的面目都已改弦易轍,我們的房策視野仍然好像錮鎖在一個封存的時間,封存的地方。

文__伍世傑

原文載於明報星期日生活