像小學生作文的《香港2030+》

讀過《香港2030+》之後,對我們這個特別行政區的前景,開始有點擔心。

這份規劃諮詢文件「代表政府對香港跨越2030年全港發展的願景、政策和策略」(頁1)。我當然明白,限於篇幅,以及作為一份面向普羅大眾的政府文件,不可能談得太過細緻,同時也不太方便對背後每一項研究、分析加以說明,畢竟這並不是一份學術論文或研究報告,而是一份旨在引起社會關注和討論的文件。不過,細讀其內容,覺得它在迴避問題:這份文件勉強可以說是對未來發展有些估計、期望,但談不上是什麼願景。我會明白有關部門的困難(今時今日,誰會想主動打開一個在政治上甚為敏感的話題),所以很多有關規劃香港未來的關鍵因素,例如中港融合、區域發展,都只是輕輕帶過,而未有深入討論。避重就輕,有時在所難免;但如果太自覺避開一些重要的問題的話(例如將規劃變為一個關於如何增加土地供應或究竟應該增加多少土地供應的問題),則討論便會變得沒有什麼意思。這正是《香港2030+》之問題所在。

讀不出有何新策略

《香港2030+》認為全港發展涵蓋3個主要元素:規劃宜居的高密度城市、迎接新的經濟挑戰與機遇,和創造容量以達至可持續發展。而貫穿這三大元素的一個主要題目是提供土地與空間,和創造發展容量。我自問不太懂人口、基建、宜居環境、可持續發展,對於這幾個方面,不敢隨便提意見,以下的討論將主要是圍繞着經濟發展、就業等課題而開展。面向未來,「香港有需要邁向高增值,並加大土地及空間供應,以提高經濟容量和抗禦力,應付未能預見的經濟機遇和挑戰」(頁35)。雖然文件內亦有提及「一帶一路」,「香港具龐大潛力成為珠三角地區及亞洲的金融商業樞紐」(頁36)之類的宏觀條件,但進一步的討論卻不是關於競爭優勢,而是土地供應,例如「在工業樓面方面,我們要致力解決在短中長期供應不足的情况,特別是要預留合適的土地,以應付倉儲、現代物流及現代工業的需求,並促進工業升級增值,以及藉此支援『再工業化』的新措施」(頁37),接着的討論是關於人力資源、基建。中間有提到創造優質職位和推動創新與科技,但那更多是主觀期望多於客觀形勢與條件的討論。在經濟發展的環節,其實讀不出有何新策略。由現在到2030年或以後,究竟香港經濟及相關的環節(例如人才培養)打算創造哪些新的優勢?如何配合或利用世界或區域的客觀條件與趨勢來推動發展?主要把握哪些相關的機會?完全沒有具體的方案,亦無詳細交代。所謂願景與規劃,更像小學生作文「我的志願」。

香港難搞出似樣的規劃 原因有三

規劃工作一直不是香港的長處;說得坦白一點,是我們的弱項。以前根本不多談規劃(城市規劃除外,但在這個方面,主要是在於房屋、基建,而不是通過規劃來主導經濟活動、就業分佈),那麼這項弱點便沒有那麼顯眼。現在,政府主動談規劃,則將其弱點展示在大眾面前。香港之所以難以搞出似樣的規劃,原因有三:

一、不相信同時也不喜歡規劃:在香港,提出要銳意打造一個新的產業,通常都是反應冷淡。聊聊規劃是可以的,但十居其九不會跟進討論產業政策。事實上,香港人比較喜歡一些即時見效的東西;長線投資和需要等待收成,都很難符合他們的期望。舉例:談人力資源,通常都是「高大空」的討論教育,然後人人認同教育很重要;不過,鏡頭一轉,則討論議題放在引入外地人才之上,要立竿見影,「簡單、經濟、功效快」。

二、規劃需要有後續的投入來配合:規劃不是書寫「我的志願」,而是需要在定下方向和目標之後,投入資源,令轉變可以實現。在規劃型經濟裏,這是國家行為;在市場經濟,則政府要想辦法說服議會及市民大眾,某些政策上的傾斜對社會經濟發展有利,並取得他們的支持,同時又能夠在工商界中找到合作伙伴,將政策轉化為實在的投資,再而演變為發展趨勢。特區政府能否在工商界中挑選合作對象(而不會被批評官商勾結),再而進一步建立伙伴,是一大疑問。有時政府因民望低落而不敢冒險挑選某個產業作為支持對象,有時某屆政府與工商界關係欠佳,基本上難以合作。但能否形成一種合作關係(當然也是利益關係),是一個必須解決的問題。所以,表面上這是一個經濟發展的問題,可是實際上涉及政府的認受性、支持度、有效管治的能量等。在這些方面,特區政府有明顯的不足之處。

三、規劃需要視野:《香港2030+》嘗試迴避因提到區域發展、分工、配合等敏感話題,而盡量將討論限於香港境內,把問題集中於人口、密度、土地供應等量化的因素之上。無可否認,今天任何人提及區域發展,都一定會引起反應。不過,由1997年開始,實在很難想像我們怎樣可以將香港抽離於周邊區域的發展形態與趨勢,而獨立地處理區域分工、整合等問題。以前在香港進行規劃,主要考慮人口結構的變化,以境內內部作為框架來思考問題。而到了上世紀80年代,我們開始意識到內地逐步開放,於是跨境活動逐漸增加。但在那時候,基本上是香港的市場經濟產生支配作用,影響珠三角一帶的發展,而由內地對香港造成的影響,十分有限。不過,過去10年的經驗早已告訴我們,以上框架已經過時,內地與香港的連繫是雙向發展。而更重要的是,舊日對「一國兩制」的理解,是資本主義與社會主義共存,但由於制度上的差異,只要互不干預,便不會發生衝突。這種想法沒有預見的是,今天內地可以通過市場力量(由「買殼」到「自由行」、買保險「走資」到「炒樓」)來支配香港經濟某些方面的發展。在香港進行規劃的時候,不可能不考慮周邊市場的因素。同樣重要的是,在思考經濟發展時,不可能不認識、了解周邊地方的措施、策略。鄰近地區的發展策略與佈局,直接對我們構成影響。在這樣的情况下,沒有宏觀視野的規劃,一定不會規劃出些什麼東西來。我相信草擬文件的部門不是不知道這一點,而是在現時的施政環境底下,政府哪有足夠的政治能量去為一套具備視野的規劃藍圖導航?

可能在自覺或不自覺地迴避問題

我說自己讀過《香港2030+》之後,開始擔心香港特別行政區的前景。這是因為我們可能連在前瞻未來的時候,也會自覺或不自覺地迴避問題。

作者是香港教育大學香港研究講座教授

原文載於2016114日《明報》觀點版