公私合營與伙伴合作之別

星光大道擴建計劃,既以康文署(公)與新世界(私)聯合申請改劃之名,復以批出政府官地予私人機構營運之實,表面證據是一項不折不扣的公私合營計劃,加上在原簽訂的文件內,亦列明是以公私合營模式合作,鐵證如山;康文署卻在水中抱月,指項目乃伙伴合作計劃,並非公私合營,卻說不出兩者有何分別,傳媒遍尋該詞出處,卻又踏破鐵鞋,直接問康文署到底伙伴合作與公私合營有何分別,答案竟是無補充!?總之只要胡亂安個新名,就毋須遵守公私合營守則,毋須招標,公然私相授受,市民能奈之何?

作為專門研究公私合營計劃的學者,去年曾與學生擇文回顧香港過去170年的公私合營歷史 [1],對此伙伴合作一詞,自然不會陌生。

須知合作者,必多於一人,兩者並非買家賣家,亦非一主一僕,而是共同承擔風險,有福同享、有難同當,就基本上符合伙伴合作精神,英文稱之為Partnership,相關項目城中隨處可見,其中有關土地營運權之私人伙伴合作計劃,最表表者莫過於中環渣打銀行總行之興建項目。1987年,銀行與一財團合作,以一種國際常用的售後租回(Sale and Leaseback)合作計劃,成功無償興建一座全新總部大樓,存為佳話。所謂售後租回,即係銀行把土地營運權的若干年出售予承建商,承建商卻毋須付款,只須代為興建總部大樓,而且銀行保證租回部分樓層作總部之用,互惠互利。

程序須公平公開公正

私人與私人之間的伙伴合作項目非常普遍,有的經過招標,也常有直接欽點,私相授受一詞正好表示私人之間的利益交換可視作等閒。然而,當其中一方為政府機構或半官方機構,資源屬公,決策後果影響大眾,並非私人自己承擔後果之可比。因此,公私合營,英文稱為Public Private Partnership,必須經過公平、公開、公正程序,實為常識,且已載在政府守則,毋容置疑。

公私合營在香港的歷史源遠流長,最早的合作可以追索到1860年前後,無獨有偶,這次合作也與海旁用地有關。早自1841年香港首次賣地以後,海旁地段業主經常以平整海旁為名,私自填海佔用官地。1856年政府成立填海專責委員會,探討填海費用與土地營運權問題,1868年,政府推行首次公私合營填海賣地計劃,落實文咸西街的填海造地工程。當時的思維模式與今天的政府官員也許同出一轍,認為把海旁的填海權批給海旁附近地主是順理成章,海旁地主只需負責所屬地段的工程費用,便可享有新填土地在租賃期內的營運使用權,到期把土地歸還政府,計劃十足十今天的「建造、營運、收回」(Build, Operate, Transfer, 簡稱 BOT)制式,堪稱香港公私合營計劃之始祖,計劃亦成功為政府節省填海成本高達七成。

無業權轉讓 仍屬公私合營

誠然,首次賣海公私合營,有點權宜之計,為了理順海旁私自填海之患,雖然沒有招標或者拍賣,是次合營起碼收回官海地價,除笨有精。同年,政府立法通過政府擁有海旁發展權,地契明確列明海旁填土隸屬英皇。1876年,政府再次出售填海計劃,但今次改用公開拍賣形式,價高者得,把油麻地的海床土地出售填海,發展了首個九龍南新市鎮。回顧這段歷史,其實香港政府早在1876年已經學懂公私合營必須公開透明,公平公正的原則。

此後,政府大量應用公私合營,包括多條過海隧道項目,均屬公私合營計劃,細分還可分為BOT,BOOT等多種,但仍統稱為公私合營。譬如西隧採用BOOT制式,比BOT多了個O,表示own,即有業權轉讓,營運者同時擁有業權。換言之,即使沒有業權轉讓,只有建造和營運,已屬公私合營,清楚反駁了康文署指星光大道擴建計劃因不包括土地業權轉讓,所以不屬公私合營的講法。

當然,我們絕不排除過去殖民政府有貪財取利,官商勾結之事,其中有幾宗重大的公私合營案件,正正因為沒有經過公開透明的程序,私下批地予某一財團,最終導致爛尾收場,前人交了高昂學費。當中最廣為人知的包括兩項於1920年代的豪宅發展項目:九龍塘花園城市和九龍灣啟德濱;戰後的粉嶺聯和墟市鎮發展項目,同樣以公私合營開始,亦以爛尾收回告終。

天水圍新市鎮 爛尾失敗例子

政府經常透過廉價批地或者減收地價方法進行公私合營,譬如今天為人詬病的會所用地,正是當年以低地價條款批地給會所經營者獲利的合營手法,至今不衰。其中最為人熟識的公私合營失敗之作,莫過於天水圍新市鎮發展。1979年,政府為了吸引私人發展商參與,不惜與發展商簽訂備忘錄,承諾在發展該區時不會發展商業項目 ,以保障發展商在該區的商業利益。但因1982年樓市下滑,政府最終需要回購土地,又是爛尾收場。

回歸後,新政府繼續殖民統治,承繼前朝殖民政府的所有土地財富,據為己有,未有歸還公眾。數碼港項目正好印證新政權的殖民土地作風,在完全沒有公眾諮詢、沒有招標程序的情况下,私下與某一私人財團合作發展這項謀利項目,盡顯官地私用,不受憲政約束之權,民間亦不能奈之何。

事實上,法庭早有多宗判例[2],根據香港的土地法則,法庭確認殖民政府在行使土地權益決策時,並非履行政府公職,而是行使作為土地最終業權人之權益,故不受行政法規約束,「超然」於憲法對政府之監管,民眾故不可就政府批地和補價決定申請司法覆核,完全體現「土地屬於政府,不屬於人民」的殖民侵略主義。

明乎此理,大家就不難理解康文署所謂的伙伴合作與公私合營之別。當政府與財團合作,又能夠稱之為伙伴計劃,而不是公私合營,唯一合乎邏輯的解釋就只有私私合營的伙伴合作。換言之,康文署非常坦白,直認不諱,今次星光大道擴建計劃,政府根本不是以公家身分參與,而是百分百以私人身分合謀,把殖民侵略得來的土地作為交易品,換取利益。因此,法理上根本是兩個私人的伙伴合作,完全不需要什麼公開、公平、公正的招標程序,更加不需要什麼諮詢民意過程,事實上,該處很快就會圍封,變成公眾不准進入的土地,客觀上確認了這套理論。

另外還有兩種辯解都不成立,在此一併討論。第一,官方謂是次擴建工程不會獲利,是蝕本生意,所以不需招標。然而,根據地政總署在土地價值評估的內部指引規定,無論任何改變地契條款的申請從表面上沒有實質的地價改善,甚至虧本,但根據估值原則,任何申請都必須交付最低的技術補價,明確否定了康文署的講法。任何人有意從事慈善活動,大可慷慨捐款,多做義工,毋須透過私相授受的公私合營來假惺惺做善事。

最後,有團體認為該擴建工程對香港長遠經濟有利,不應阻撓。但正因如此,該工程根本就應該由政府自行出資興建,作為政府,理應對香港發展有長遠承擔,不可縮骨,企圖把自己的責任交給財團,坐享其成。須知財團逐利,見血封喉,西隧收費高昂,最終害苦公眾,早成公論。海濱長廊,難得一處公共空間,理應眾所共享,無須諸多建設,把大好免費休閒去處,變成又一高級消費場所。

[1] 姚松炎,劉仕豪,文瀚鋒,楊樂陶,廖穎兒(2014)空間規劃百年變奏,城市發展千里和嗚,歷史照片研究比賽亞軍。

[2] Hang Wah Chong Investment Co Ltd v Attorney General [1981] HKLR 336, Canadian Overseas Development Co Ltd v Attorney General [1991] 1 HKC 288, Secan Ltd v AG [1995] 2 HKLR 523

原文刊於明報星期日生活