制度的錯:進入研究管治失敗的年代

在香港特區政府的鉛水事件調查報告中,出現了「制度的錯,無人負責」的荒謬現象。不合理的地方,不是制度不會出錯,而是竟然無人需要負責。制度雖然重要,但從來也不是從天而降,也是由人所創造出來。而設計制度,確保制度不會出錯,正正是決策者及管理人的重要工作。因此,制度失效,他們絕對是責無旁貸。而研究失敗的制度(dysfunctional institutions),也成為了學術界中的重要新議程。

現在人類最大危機就是制度失效

現今的世界充滿危機,進入了問題爆發的年代,甚至使人有末日降臨的憂慮,這是很多人的共同感覺。即使一個普通人,不需要太留意時事,也很容易察覺到危機的存在,例如:全球暖化的環境危機嚴重影響了地球的生態平衡,金融及經濟危機造成了失業、貧窮和不均,全球性的食物及衛生的問題更加帶來了瘟疫和死亡。處身於這個充滿了危機和問題的年代,有些人甚至被迫走向另一個極端,刻意去避開時事,少看新聞,來增加自己在亂世中的安全感。雖然他們的做法有點自欺欺人,但背後的心態是絕不難去理解。

制度的目標,就是要為人類和社會解決以上所提及的種種問題,免除我們活於恐懼與憂患之苦。一個充滿問題的年代,其實也是一個制度失敗的年代。現在世界上人類面對最大的危機,就是制度的失效,導致我們進入了一個管治失敗的年代。有關公共政策及管治的學術圈子,也開始由離地抽空、帶點理想主義的良好管治的研究,轉向較為灰暗但更為現實的失敗制度的研究,希望為我們病入膏肓的制度,尋找到藥到病除的靈丹妙藥。由研究成功,轉向研究失敗,所代表的不獨只是學術潮流的轉向,也反映世界的發展確實正朝着走一個不良的方向。

在2015年,美國兩位研究公共政策的學者Aseem Prakash和Matthew Potoski,在學術期刋《規管與管治》(Regulation & Governance)中(註),便開設了一個專題特輯,探討失敗制度這個題目。Prakash和Potoski指出,制度失敗絕不是新鮮的事物,末世快將降臨的想法也存在已久,慶幸地,到了今天,人類的社會也是在如常運作,世界並沒有走向末日。可是,以上的觀察並不代表一切的憂慮也只是庸人自擾,我們不需要過分緊張。真實的情况是,他們認為和以往相比,目前我們面對的制度失敗的情况,仍有多處必須關注及嚴肅面對的地方。

民主只是建立成功制度第一步

第一,制度失敗已成了一個全球化的問題,絕非所謂發展中的國家或被視為較落後的地區獨有。連一向被視為制度優越的先進國家和地區,例如美國和歐洲也再難獨善其身,她們甚至是不少危機,包括了金融海嘯的源頭。這一點有兩大重要的含意和啓示。首先,這表明了西方的先進國家近年也發生了制度倒退的現象,所以研究制度失敗,並不局限於研究為何落後的國家不能建立先進的制度,也應包括為何原來先進的國家,本身有效的制度,會突然出現逆轉,轉向墮落和衰亡。另一個重要的啓示是,由於先進的國家的制度也出現了問題,解決制度失敗的模式,再不能依靠傳統的想法,把西方的成功經驗,原汁原味地移植至世界各地。制度失敗已成為了全球的問題,不是部分國家失敗的問題,不能依賴由成功國家向失敗國家輸出制度和經驗來解決,而是需要全球不同國家的共同參與和集體智慧來處理。

除了制度失敗有全球化的趨勢外,與過往相比,制度失敗也出現於多個政策範疇,包括了政治、經濟和社會各方面。因此,大家千萬不要誤會制度失敗只是代表政治失敗或政制失效,特別在香港的情况下,單純地相信只需要建立民主的政制,便可解決一切的難題。不少的制度失敗個案,特別是很多香港人關心的公平、公義和貧富不均的問題,也是在民主國家中常見的。因此,民主雖然重要,往往只是建立成功制度的第一步,而不是全部,不能保證制度不會失敗。

另一個不尋常之處是,制度失敗不等同於國家失敗;更正確來說,是它已超越了國家失敗,因為連過往對管治起了重大作用的公民社會(civil society),也同樣出現了失敗的情况。兩位作者所提出的其中一個例子,便是近年飽受神父戀童癖性醜聞所困擾的天主教教會。以這一個問題作為題材的電影Spotlight(《焦點追擊》),更成為了本屆奧斯卡金像獎的最佳電影。正如電影的其中一個重點所指,神父性侵犯小童可能只是個別神職人員的個人操守問題,但當教會存心隱瞞真相,卻絕對是制度的問題,也是這個制度問題替社會帶來最重大的傷害。因此,制度失敗之所以這麼嚴重,正正是因為制度失敗除了是政府失敗以外,也蔓延至社會失敗。在這個充滿危機和問題的年代,當市民感到孤立無援、徬徨無助的時候,政府無能失效,而公民社會的組織,包括了宗教團體,也失去了公眾的信任的時候,他們又再可以有誰依靠呢?最終成為了「制度難民」,只好自救或聽天由命。

不能讓失效蔓延至社會

作為開啓一個新研究議程的文章,它也有使我們為香港的管治作出反思的地方。當中值得我們去緊記的是,雖然政府的失效是明顯的,但千萬不能讓這個失效蔓延至社會。在社會愈是分化和撕裂下,這一點就愈是使人憂慮,而這情况相信在愈接近9月立法會選舉會愈是嚴重。為團結而團結、以「大局為重」作藉口而壓抑不同的意見是絕不可取。但在只有制度,而非個人,才有足夠的能力解決社會上的危機和複雜的共同問題的時候,我們始終需要建立一套共同的價值系統及大家接受的遊戲規則,來解決分歧和促進合作。否則,在有民主前,只會互相指罵;有了民主後,只會帶來多數人的暴政,而彼此之間的矛盾卻從未化解。

註:Prakash, Aseem and Matthew Potoski.(2015)”Dysfunctional Institutions?Toward a New Agenda in Governance Studies”. Regulation & Governance. Vol. 10(2):115-125.

原文載於《明報》觀點版(2016年6月13日)