回歸20年後的公共行政:得到權力 失去了表現和信任

缺乏改革,只重視收緊權力與政治控制(political control),是回歸後香港公共行政的特色,也是其問題所在。

如果過去的20年是一個香港倒退的故事,那麼公務員制度及公共行政在回歸後的轉變,是相當有力的寫照。在大家的記憶裏,類似南丫海難、鉛水事件、七警事件、多項基建工程延誤和嚴重超資、高官包括了前任特首及前政務司長因貪污入獄等事件,均是在回歸前難以想像,成為了清晰可見的公務員表現倒退的鐵證。

回歸後公僕因龐大影響力樹大招風

依然記得,在1997年回歸前夕,香港的公務員被廣泛地視為全亞洲甚至全世界最優秀的公務員團隊之一,無論是市民還是專家及學者也認為它是實至名歸、當之無愧。回歸前公務員在香港管治上的重要角色,在灣仔會議展覽中心主權移交慶典的台上一幕已得到充分的反映和中英雙方的肯定。當時的全港公務員之首的政務司長陳方安生,身穿上最搶眼的紅衣,坐在台上的最正中央,平均分隔了分別坐在兩旁的中方和英方官員。這個格局和安排,充滿了政治的象徵意義,清楚地反映公務員是當時香港管治的靈魂,是維持香港的繁榮安定及回歸後的管治延續性的核心。

可惜,回歸後公務員因龐大的影響力,最終樹大招風,引發在新的政治格局下,建制及親中政治精英包括了特首本身的不滿。雖然九七回歸,一向用「50年不變」作為招牌和口號,但在管治和公共行政制度上,其實一早已隱藏和醞釀十分巨大的變化。理由是香港在殖民地年代以來,一直也是由官僚主導的政體(bureaucratic polity),公務員——主要是政務官(administrative officer)—— 一直是身兼兩職,在負責執行政策之外,也同時是享有負責制訂政策權力的政治家(politician)。也因此,很多研究香港政治的學者均視回歸前的香港,為一個只有行政而沒有政治的「純行政國家」(pure administrative state)。

在學術研究上,回歸後的香港的公共行政改革,是一個尷尬的題目。原因不是它難做或學術界已不再關心香港,而是在過去20年,香港的重大和實質的公共行政改革並不多。最矚目和影響深遠的,只有以收回權力,削弱公務員,特別是政務官在香港管治上的角色,用政治委任(political appointment)取締公務員制度的「主要官員問責制」。

問責制推行的背景是,由公務員主導的制度,和回歸後的新政治環境與形勢,明顯是格格不入。除了特首及其下的政治精英不甘於大權旁落外,同樣重要的是由「中央欽點,商界默許」的小圈子選舉產生的特首,由於利益立場和意識形態的不同,他們對香港的施政方向和理想願景均和官僚截然不同,特首甚至視公務員為自己施政的巨大阻力。一切的不滿,最後觸發問責制的推行,收回公務員的權力,削弱其自主度,矮化其管治的角色,把政治及政策的權力由政務官移送到由特首提名或委任的政治精英手上,也由此加強了政治化(politization)對公務員體系的滲透。

香港的改革與世界潮流背道而馳

在政治化的陰霾下,公務員制度的重要基石、着重用人唯才的功績主義(meritocracy)慢慢被蠶食,亦即有漸漸用人唯親、愈來愈重視政治忠誠的趨勢。政治化也使公務員往日堅守程序公義(procedural justice)、作為市民權利和公眾利益的捍衛者的角色日益淡化,更有機會淪為當權者的政治工具。當中以警方最為首當其衝,夾在市民和政府的對立面的夾縫當中,產生不少矛盾和摩擦,而2014年的雨傘運動便是一個明顯的爆發點。透過問責制向外開放權力,也引發有關利益衝突、公私不分的「旋轉門」(revolving door)問題。因為它變相鼓勵和合法化既得利益,透過進入政府而進行各式各樣的私相授受的尋租行為(rent-seeking),鼓勵了不同的利益團體爭相瓜分香港利益,而香港的整體利益和長遠的可持續發展則往往被忽略。

更遺憾的是,回歸後的香港,除了收回權力、加強控制的問責制外,其他的重大公共行政改革可算乏善可陳。事實上,香港收緊權力和加強控制的改革,是和世界性的強調與社會分享權力、為市民充權(empowerment)、追求共治的潮流完全背道而馳。

當香港的公共行政改革一直停滯不前時,其他先進國家的改革卻沒有停步,使到兩者的距離愈拉愈遠。過去十多二十年的公共行政發展趨勢,已由只重視經濟利益和運作效率的「新管理主義」(new public management或NPM)步入「後新管理主義」(post-NPM)的範式,改革的焦點也由政府轉移至較闊的管治(governance)範疇,着重與民間和社會建立聯繫,形成伙伴關係,帶來協同效應(synergy),合作共同解決公共問題。順應這潮流,現今全球公共行政研究的熱門課題之一,正是着重政府和公民社會和非政府組織合作、共同推動社會發展的「協力管治」(collaborative governance)。

帶來新爛攤子

在缺乏改革、違反世界潮流下,政府和社會的聯繫,成為了回歸後政府最弱的一環之一,絕對不是偶然,大家也不應感到意外。一方面落後於世界,另一方面,民主制度未建立,權力又缺乏制衡,自然也帶來了相關的濫權與腐敗的行為,或政客公器私用,利用公務員團隊來達至其政治目的。這一切,帶來一個新的爛攤子,就是即使新的政治精英能在回歸後得到主宰公務員團隊的能力,但公務員團隊卻喪失原先的卓越表現,失去了在政策制訂上平衡各方利益的重要中立地位,及與社會疏離甚至對立,關係惡劣,得不到所有市民的信任和尊重。

目前香港所陷入的困局是,當舊有的制度被破壞,問題叢生的時候,卻沒有新的改革來堵塞漏洞或帶來新的優勢,造成一個一面倒的退步現象。到頭來,特首看似得到更多權力,但其實失去的東西和能力反而是更多,能夠控制的東西和結果變得更少。

文:黃偉豪

原文載於《明報》觀點版(2017年6月26日)