基建成癮的公共財政出路

近年大型基建超支嚴重且有惡化趨勢。隨着開支不斷上升,負責基建開支的基本工程儲備基金開始扭轉多年盈利,上個財政年度已開始錄得75.7億虧蝕(註1),令人在每年財政盈餘豐厚的情况下,都要開始擔心香港公共財政是否可以持續穩健。

現時機場三跑工程的千億融資,固然明顯為了繞過立法會監督而要部分舉債,但如果我們先將發展需要及環境影響存而不論,單純從政府的角度來看,或許這種財政安排才是「正路」的:與其再加重政府不斷超支的基建工程開支數字,倒不如將基建的發展成本轉嫁給市民及「使用者」吧。西九文化區亦然:公帑超額用盡了,第三期工程還未有錢,就不如注地給管理局與私人發展商合作發展來「填氹」吧。這種基建開支向市民及城市資源開刀的新思維,讓我們不得不反思現時大型基建工程中的公共財政設計,究竟是應使得使,還是基建成癮,無法自拔。

基建資本旋轉門

仍有許多市民不知道,自1982年開始,香港土地相關的收益都會撥入一個名為「基本工程儲備基金」(Capital Works Reserve Fund,下稱基金)的特別帳戶內,作為「非經常性收入」。帳目規定,基金主要用於發展基本工程建設,民生事務開支則由「一般收入帳目」(General Revenue Account)支付,兩個帳目獨立運作。基金規定如果有「不需用的款項的結餘」,才能撥入後者內(註2)。社會普遍認為賣地收入一直是用於支持政府各方面的社會開支,這恐怕是個美麗的誤會。

我們在數年前的研究報告曾經指出過,這種財政安排將會導致香港城市發展出現一個「基建資本旋轉門」的現象:每年數百億的土地收入投放於基建發展中,帶來的賣地收入又會先再度投資在基建,基建又令土地升值促進賣地收益,周而復始。這種財政安排將會導致「為花費而興建」的財政思維邏輯(註3),有餘錢才考慮非經常性的放於民生事務上,如教育、醫療及福利等,對公共財政用於服務市民真實需要的原則構成潛在危害。

以土地資源為代價

大型基建的驚人超支能夠維持下去,是以不斷出售香港珍貴的土地資源作代價的。過去5個財政年度,基金的收入維持在每年600至800億,同期用於基建的開支在相若水平(註4),達致收支平衡。而在2014/15年度,基金的結餘只有約700億,最多只能維持約一年的開支;截至去年3月,尚未支付的基本工程承擔額已達3400億元(註5),預期隨着基建不斷超支以及各項基建相繼獲批而繼續攀升。

實際上,基建工程橫跨年份可達十數年,若出現經濟逆轉,政府卻不能停止「找數」。翻查資料(註6),金融海嘯期間,賣地收入只有現在的約三分之一,資本旋轉門的斷裂是有可能的。最壞情况是政府要犧牲基本社會服務,甚至借貸資助基建開支,而觀乎機場三跑的融資方式,或許今天已經由推算成為了現實。

在這種財政思維下,大型基建因眾多原因不能「爛尾」,必須為資本旋轉門尋找資金填補。唯一較直接的政策工具就是覓地、賣地給私人發展商,形成了一種脫離實際市民需要出發的劣質土地開發局面;覓地困難時就填海造地,而無視香港社會是否真的需要填海造地,亦不再重視經過土地發展需求的精確評估。這些盲目的土地開發項目現在比比皆是,在此不贅,反而背後推動着這種盲目犧牲土地資源與開發土地的旋轉門運作,令特區政府陷入基建成癮及為此不斷開發土地的境地,則不可不察。

回歸前,港英政府提出千億「玫瑰園計劃」的十大基建工程,曾被中方批評為借基建工程進行資源掠奪,判給英資公司自肥,耗盡餘下的財政預算。到今天,特區政府卻照辦煮碗推動大型基建,開支更比過往多數倍,源自於保留了基本工程儲備基金的分帳制度設計,賦予了特區政府源源不絕的賣地收益作為基建工程的財政後盾。

公共財政急須戒除毒癮

如果這個財政制度本來是用來服務對庫房的資源掠奪,缺陷已在今天的基建狂潮中顯露無遺,那今天的公共財政的設計又為何並不須談「去殖民化」,戒除毒癮,將土地收益還給市民真正所需?

註1:2015年財政預算案

註2:2015年基本工程儲備基金備忘錄

註3:概念出自本土研究社的研究報告:《不是土地供應:香港土地問題的迷思與真象》(2013)

註4:同註2

註5:立法會書面答問

註6:近年財政預算案

文:黃少雄(本土研究社成員)

原文載於明報觀點版