大灣區雄安新區其來有自

粵港澳大灣區和河北省雄安新區是在相若的時間出台。大灣區是在3月初李克強總理的工作報告中提及,而雄安新區就在稍後4月份提出,但卻以非常罕見的形式,由中共中央和國務院聯名發布,並用上「千年大計」來形容,以示跟其他的發展新區有所不同。

城市群的發展概念

大灣區和雄安新區在基本性質上不盡相同,發展的目標也有異,但從宏觀的大方向來看,兩者都是源於城市群的發展概念。大灣區是以現時廣東沿海地區和近岸的九市再加上兩個特別行政區為基礎,而這個基礎已經有相當高的經濟水平,所以發展的目標是把握着區內基礎建設有突破性發展的契機,把這「九市兩特區」整合提升為全球領導水平的灣區經濟。而雄安新區則近於「無中生有」,在北京和天津距離約130公里的河北省雄縣、容城和安新三縣及周邊區域,發展一個面積最初約100平方公里,並逐漸擴展到2000平方公里,可以分擔北京部分首都功能的新城市。

大灣區的發展可以說是融合提升的錦上添花,充分利用香港、澳門、廣州和深圳已有相當發展高度的城市向周邊地區發揮輻射帶動的作用;而雄安新區,就是要解決長久以來,北京在區內過度發展,甚至對周邊地區出現擠壓效應的挑戰。因為北京由建國開始已經是政治中心,在社會主義計劃經濟的體制下,經濟權力和政治權力是分不開的,這令到資源不斷向北京集中。上海作為一個經濟中心城市,還可以騰出空間讓周邊城市「錯位發展」,甚至出現「梯度效應」。在上海自身產業向上提升時,周邊地區可以接力承受遷出的產業,所以在上海周邊可以出現相當數目如蘇州、無錫、常州、鎮江等中型城市,杭州和南京亦可以聯同上海形成3個中心帶動的格局。

但北京是政治中心,那就不可能出現如上海般的「梯度效應」,甚至不斷向周邊地區吸納資源,形成「一城獨大」的失衡狀况。而不斷的擴張,也令到北京面對種種城市管理的難題和挑戰。雄安新區的構想,就是要把北京固有集政治、經濟、文化、教育重點於一身的功能,把部分功能遷移出去,所以雄安新區是刻意擺在跟北京有一定距離的河北省三縣區內。如果太接近北京,就等於把北京再擴大又或者充其量是北京的一個衛星城市,達不到分拆功能、雙頭帶動的目的。

大灣區和雄安新區雖然性質和目標有一定的差異,但思路基本上都是源自城市群的發展概念,城市是區域發展的重心,這是毋庸置疑的事實。但城市化的模式則在中國發展道路上有過不少的爭議,早在1980年代,當局就已感覺到如果人口和資源過分集中在少數大城市,這些大城市在交通、環境、公共服務方面都難堪重負。在1980到1985年的「第六個五年計劃」,就曾提到要控制大城市規模,合理發展中等城市,積極發展小城市,其推動政策就是把新建大中型工業項目,都不再放在大城市,盡量放到中小城市或郊區。及至1991到1995年的「八五計劃」,仍然以嚴格控制大城市規模為目標,新型小城鎮仍然是發展的重點。但事實上由於大城市就業機會和醫療教育等各種公共服務水平遠高於小城鎮,大量流動人口仍然希望進入大城市。直到2006年的「十一五規劃」,發展目標就轉為「城市群」,方針是以若干大城市為核心,結合周邊中小城市,以高鐵和高速公路為紐帶,形成有數千萬人口規模的「一小時生活圈」城市群。由「十一五規劃」開始,城市群就成為推動城鎮化的主體形態。

大城市群的概念,最初由法國地理學家哥特曼在他的《大城市群》一書中提出。目前,所謂大城市群的基本概念是認為由多個大城市圈聚而成為一個高密度、關係緊密、互動性強的城市空間,並形成一體化的區域。

20多年發展經驗總結合

雄安新區和大灣區概念的提出,固然是國家在長久以來,選擇大城市還是選擇中小型城市為發展模式的爭論中,找到一個平衡的方案和出路,也是在過去30多年,中央政府在區域和城市規劃發展中累積了一定經驗和建立了相當的信心,而其中最具代表性的要算是上海的浦東新區和深圳特區的成功。當最初提出開發浦東新區時,面對的都是一些冷嘲熱諷,但現時浦東已經是上海人口最多的行政區,生產值達8000億人民幣,是全國經濟產業最發達的地區之一。而深圳的成就更為傳奇,用了20多年把一個傳統農村地區建成工業生產基地,再用了10年時間發展成為一個全球矚目的創新和科技中心,生產值由1990年的170億人民幣,25年翻了100倍到17,500多億人民幣,人均所得也翻了約20倍,由1990年的8800元,上升到2015年的16萬500元。

有了上海浦東和深圳的發展先例,中央才提出大灣區和雄安新區的發展,這不是紙上談兵的鴻圖大計,而是過去20多年城市發展經驗和信心的總結合。

(文章僅代表個人立場)

文:張志剛(一國兩制研究中心總裁)

原文載於《明報》筆陣(2017年5月10日)