套丁不是權益:回應鄉議局廣告

聖誕節前夕,鄉議局不惜成本,在各大報章登廣告回應早前套丁案件被定罪一事,高聲疾呼被政府「引蛇出洞」陷害,又重申他們擁有祖先遺留的「合法權益」,以苦主姿態,要求政府合法化套丁,更指不惜與政府對簿公堂。近年鄉議局亦重金做出不少政策研究報告,嘗試一洗過往野蠻形象,攻佔輿論位置。

然而要贏得公眾認同,始終不是靠「洗版」的財力,而是靠理據與事實。在聲明中,鄉議局似乎混淆有關「套丁」及「丁屋轉讓」兩組概念,與我們本土研究社丁屋研究小組的認知大相逕庭,實在有必要釐清,以正視聽。

丁屋轉讓的誤讀

根據現行政策,獲批後的丁屋會受到若干「轉讓限制」,在大部分情况下,原居民需透過補地價才可以「轉讓」丁屋。而「套丁」則是在丁屋獲批之前,已經私下與地產商簽署協議轉讓丁屋,這亦在現行丁屋政策下規定不容許的。故此「轉讓」和「套丁」明顯是兩種行為,前者雖不一定合乎政策原意卻合法,但若說「套丁」也是合法,則是明目張膽的偷龍轉鳳。

有說法指,這種「可轉讓權」是殖民地政府為補償當年租借新界時「強奪」祖先土地。事實上,政府在1972年設計丁屋政策時,只是供給申請人自住,而非轉讓(註1)。翻查文獻,當初是源於原居民不自律地轉讓丁屋,政府於1976年設立轉讓限制,隨即獲鄉議局抗議。他們曾在與政府的書信中表示,雖然認同丁屋的自住原則,但可能有小部分原居民在建屋後有確切轉讓需要,而「轉讓之數目極少」為理由(註2),故政府於1979年起才容讓原居民透過補地價轉讓丁屋。

往後引起的後果大家應該已經清楚,就是原居民濫用轉讓政策,導致近年有近半的丁屋在建成5年內轉讓予外人,其後更衍生出龐大的套丁產業。故此鄉議局聲明中,指1979年的補地價安排是「間接為發展丁屋掏利而非自住開了綠燈」,實在是顛倒是非。

參考原住民政策針對丁屋轉讓

現時鄉議局不斷重申丁屋等同「傳統權益」,一面之辭,社會也不懂如何對應。近年鄉議局甚至提倡政府應該仿效外地政府的原住民法律,為新界原居民訂立法律保障「傳統權益」,包括「丁權」,甚至是「套丁」。但需清楚的是,歷史上原居民的祖先是不會為「轉讓」而「轉讓」的,他們甚至會視變賣土地為褻瀆祖先神明,將「套丁」也算進「傳統權益」真的說不過去。如把丁屋問題化繁為簡,先處理轉讓問題,分辨究竟哪些是真正自住的、哪些是企圖申建後「轉讓」甚至是申請前「套丁」,在執法的層面上就能將丁屋政策逐漸撥亂反正。

參考外地例子,我們認為若真的保留原居民政策,可仿效台灣禁止原居民轉讓土地(一如香港1976年的措施)。現時在台灣有25萬公頃的原住民保留地,原住民每戶最多可獲分配20公頃在保留地範圍內的土地,並擁有該土地的使用權,但在憲法上訂明有轉移限制(註3),不得轉讓予非原住民,否則會被收回土地和註銷原住民權利。這樣清晰的權利界定既尊重原住民,亦平衡保護國土資源的需要。這一切皆有政策基礎及先例可循,先為丁屋轉讓訂下嚴格限制,甚至完全禁止轉讓,丁屋死結將迎刃而解。

丁屋將成歷史名詞

昔日鄉議局挾着1967年暴動後趁香港政治不穩,在英國及港英政府間游走(註4),數年後便「丁權」得手,亦在1980年代中英談判角力之間分一杯羹,把「傳統權益」寫入《基本法》。然而今天政治版圖亦已出現巨變,鄉議局已經沒有如昔日中英兩大陣營中間游走「撈油水」的機會,加上市民亦認為他們有權參與關乎這個城市發展的決策,反對鄉議局和政府密室談判,政府和逐漸弱勢的鄉議局在這方面將會受到愈來愈大的壓力。在此新形勢下,丁屋政策成為歷史名詞的終局,鄉議局登多少次廣告也難以挽回。

註1:行政會議文件編號XCR(72)219

註2:新界鄉議局事務簡報第15期(1980年2月11日至23日)

註3:台灣《山坡地保育利用條例》第37條及《原住民保留地開發管理辦法》第15條

註4:六七暴動後不久,鄉議局到英國求見高層政府官員,其中一項訴求是處理新界土地問題。他們在訪問中曾抗議港英在土地問題上欺壓原居民,但同時亦暗示新界穩定對於香港的重要性。資料來源:英國國家檔案館文件編號FCO 40/356至763

文:黃少雄、楊夏至(本土研究社成員)

原文載於《明報》觀點版(2016年1月2日)