如何用儲備是政治不是管理問題

香港的公共財政,可能會成為今屆特首選舉的一個主要議題。特首參選人之一曾俊華當了近10年財政司長,在民意調查中一直領先,但卻被其他參選人批評他「hea做」、任內無所建樹。然而這些批評太籠統。如果要證明一個長期主管香港公共財政的官員無所作為,必須清楚說明他哪些方面「不及格」。另一參選人林鄭月娥曾經表明,她並不認同曾俊華的公共財政理念及手法,又表明如果當選,她會採用全新的公共財政方向。

林鄭月娥要攻,曾俊華自然要守。到底香港的公共財政現况如何?所謂「全新的公共財政方向」,又可以「點新法」?

被指是曾俊華主理公共財政的「罪狀」,包括每年的收入預測都錯,且錯得離譜;不能善用龐大的儲備,是個「守財奴」;經濟方面吃老本,增長及不上新加坡。這些問題的答案,應該由曾俊華自己提供,這關乎他當了多年財政司長是否稱職、管理公共財政是否一無是處。在等待曾俊華的答案之餘,也不妨審視香港的公共財政狀况。

香港屬開放體系 政府收入難預測

公共財政管理最重透明度和向公眾問責。香港的公共帳目一目了然,政府收支都有紀錄可稽,開支要受立法會監督。政府每年開支是按各部門的工作計劃,再加上政府未來一年推出各項新政的支出,都是可以準確計算出來的。

但是,政府的收入就很難預測。原因是香港經濟是個開放體系,國際上有什麼風吹草動,都會影響本地的經濟表現和經營環境,其中影響政府收入最大的是3個項目:地價收入、投資收入和印花稅,都會隨地產市道及投資市場而大起大落,成為政府預測收入經常出錯的主要原因。據研究顯示,當地產及投資市場興旺時,三大項目的收入可佔近 40%政府總收入;如果遇上市場不景氣,三大項目的收入則會跌至只佔20%政府總收入(新力量網絡研究文件《2013年度香港公共財政評估報告》有詳細分析)。

曾俊華在他的網誌文章中也承認:「地價收入和印花稅收入在經濟暢旺時可以異常地高,但在經濟遇上逆境時,有關的收入極不穩定。在過去10年,印花稅收入曾經低至75億元,亦曾高逾500億元,差別以倍數計。利得稅和薪俸稅收入亦會隨經濟周期波動,金融風暴期間,利得稅收入曾經一度減少四分之一,由1000多億銳減至700多億元。」(〈善用儲備〉,2011年2月13日)換句話說,預測政府收入就等於預測市場走勢,誰敢說可以「準確預測」?預測政府收入失誤「古已有之」,歷任財政司長沒有一個可以稱得上「稱職」。

預測政府收入失準,對公共財政有什麼影響?有批評說,經常低估收入,令政府不敢在福利或社會項目上投入更多資源。然而數字顯示,本屆政府在福利開支增加了55%,年增幅遠高於經濟增長,其他社會服務也沒有出現削減開支的現象。故此說過去幾年因錯估收入而拖慢或減少了政府的社福開支,其實並不成立。

「守財奴」指控須附具體說明才公道

年年預測失準,積累了大筆盈餘,應該如何運用?有大筆積蓄而只知守着不用,是為「守財奴」,這正是批評曾俊華「理財不當」的另一「指控」。

這裏有兩個問題:官僚特性是喜歡花錢而非慳錢,因為公帑是公家錢,打造大量政績工程不但有利自己在官場建立「大有為」的一面,也有利政府樹立關懷民生的形象,正是「利人利己」,為何要做「守財奴」?如果是個人因素,根本不思進取,完全放軟手腳,政府內仍有特首、其他司長局長可以提出建設藍圖,要求財政司長「開閘放水」。到底在曾俊華任「財爺」的9年多時間內,有沒有扣住庫房公帑,拒絕為香港的建設項目或社會政策提供財政支援?有關「守財奴」的指控,必須附上具體說明才算公道。

政府的儲備,可供動用的只有一般收入帳目、土地基金和工程儲備基金,其中土地基金如要動用,財政司長必須取得立法會批准。而工程儲備基金則指定用於基本工程和主要系統設備。此外,幾千億元的儲備尚要為一系列項目作撥備,包括未動工的政府工程項目開支、為醫療改革預留的500億元、為落實建屋目標的開支特別是房委會預計到 2019/20年度可能出現經費短缺,還有公務員的退休金(2032/33年度預計達到高峰的509億元)。

訂新財政方向 憑什麼標準根據?

說過了,香港的公共財政很簡單,透明度也極高,其中沒有什麼財技或會計手法可以掩飾或「做靚盤數」,一般人只要花點工夫就會明白。說到底,政府儲備要預留多少、要用在什麼地方,不是管理問題,而是政治問題。曾幾何時,西方國家不但毋須「審慎理財」,為各項開支預留資金,更可以靠長期發債支持政府日常開支,大派「免費午餐」。儲備應預留多少,沒有必須遵守的「天條」;但如果沒有民意授權而大手筆運用公帑,或制訂「新的公共財政方向」,到底又憑什麼標準和根據去做決定?

作者是資深傳媒人

原文載於《明報》觀點版(2017年2月8日)