姚松炎:兩種公屋政策 兩種社會氛圍

?

施政報告提出計劃,局長姑且稱之為「綠表置業先導計劃」,目的讓富起來的公屋租戶向上流動,可以低價購買全新公屋,政府打本五成,讓租戶早成業主,然後歸還舊公屋再出租,加快流轉云云。計劃卻引來社會劣評如潮,包括(一)計劃既未能加快公屋輪候家庭上樓速度,反會做成最少九個月的延誤;(二)綠表富戶本已享有資助多年,卻易請難送,為了讓富戶更上一層樓,政府增加資助,由資助月租,改為資助地價,被評為制度不公;(三)當此極高樓價之際,把公屋由租轉售,訂價卻以市價計算折讓,即使五折仍然超出一般公屋家庭負擔能力,若非富戶實亦難以上流。

但社會有意見認為,出售公屋、居屋,皆反應熱烈,出現大幅超額認購,實乃天與人歸。况且,有新加坡出售組屋為例,廉價出售資助房屋對穩定社會作用,彰彰明甚。

事實上,政府近年積極增建公屋、居屋,勢必進一步提高資助房屋佔全港房屋的比例。根據房委會資料,現時出租公屋單位數量782,000間,約佔全港住宅單位的30%,資助房屋如居屋單位等則約有394,000間,佔15%,即資助房屋已約佔全港房屋的45%。根據長策報告,未來10年建屋目標48萬間,其中29萬間為資助房屋,只有19萬間為私人住宅,換言之,10年後的資助房屋將由現在的45%,進一步上升至47%。香港的房屋政策彷彿正慢慢走向新加坡組屋化,公營資助房屋佔總體住宅單位的比例將會愈來愈高,最終達至資助房屋佔絕大多數,好比新加坡現時的組屋單位約佔全國住宅單位的88%,是否公屋高比例就可以安居樂業?

在星是權利 在港是福利

然而,香港的資助房屋政策與新加坡的資助房屋政策的最大分別,亦是根本上的分別,並非數量上或者比例上的不同,而是房屋政策的原則有別。新加坡的資助房屋是公民權利,大致上任何新加坡公民,除了超級富豪家庭外,其他公民一律享有政府資助房屋的權利,不但房屋的面積和質素優越,價格均在可負擔能力範圍,可租可買,任君選擇,且政令必行,恆常可信。根據國際住房研究機構Demographia上星期最新發表的報告,2014年新加坡的樓價與收入比只有5.0倍,屬可負擔範圍之內。相反,香港的資助房屋只是貧民福利,屬救濟性質,因此,只有低收入家庭,經過入息審查和資產審查合格,證明屬貧窮家庭,才有資格申請資助房屋。房屋的面積和質量較差,基本政策目的只是為了盡量避免有人無家可歸,談不上安居樂業。

更不幸的是,香港的資助房屋的申請辦法均須浪費大量交易費用,出租公屋需要長時間排隊,現時一般家庭由接受申請後起計,需時約3年,其他低分申請者如單身人士需時更長,動輒5至7年。輪候期間,無依無靠,或付高昂租金,或住危樓劏房,甚至等不及上樓,飲恨而終。而申請居屋者,不但須通過入息與資產審查,而且朝令夕改,時而停建,時而改弦更張,什麼私人參建、置安心、先租後買、混合發展模式,五花八門,卻總是僧多粥少,每每出現過百倍超額認購,政府以抽籤決定誰獲資助,把基本住屋需要變成一場賭博﹕時來風送滕王閣,扶搖直上萬戶侯;命途多舛棺材屋,餐風飲露入窮途。况且,居屋的售價並非以申請家庭入息的可負擔上限為依歸,而是根據當時市價的七折計算。以現時香港的樓價與收入比高達17.0倍的驚人數字計算,不但遠超新加坡兩倍有多,更加超出了部分合資格家庭的可負擔能力,導致兩批不幸家庭,一批固然是因為運滯而未能被抽中的家庭,更不幸的是一批既超出申請出租公屋資格,但又無力負擔購買資助居屋的家庭,活在夾縫中,求公不得,求居不能。

這種房屋福利政策迫使年輕人18歲馬上申請公屋,因為只有此時,在未有收入之際,資格尚可符合。一旦公屋在手,以後無論收入如何大升,均可繼續獲得資助,甚至獲得額外着數,譬如平價購買新公屋,政府打本五成,還有止蝕回購安排,均只有綠表家庭(即已享有出租公屋家庭)才有資格一享再享,更獨享優先購買一手和二手居屋特權,尊貴待遇,唯憑當年入息低、入表快、運氣好,先入公屋者為王。

正因為香港房屋資助政策講求申請時間與策略,一子錯滿盤皆落索,政策令全城家庭扭盡六壬,只為成功獲得資助房屋,不惜減人工,不晉升,浪費人生。當新加坡的年輕人可以全心全意努力發展事業和貢獻社會的時候,香港的年輕人卻在自怨自艾,左顧右盼如何申請資助房屋;當新加坡人人能夠安居樂業、全情投入共同發展社會的時候,香港卻人人自危、朝不保夕,無暇關顧社會變化。此消彼長,日子有功,不同的房屋政策主導不同的行為,決定生活安穩還是長期憂慮,最後帶來不同的社會氛圍,影響深遠。

因此,即使香港公營資助房屋的數量正在急遽上升,若果資助房屋政策仍然是以貧民福利為本,而非公民權利為念,加上政府繼續奉行高地價政策與及製造房屋供應寡頭壟斷,人心仍然無法安穩,低收入家庭徒把精神放在申請公屋、居屋之上,高收入家庭、政府、商人則把心力放在炒地炒樓的發達夢中,鼓吹功利,自毁長城。

當然,世上沒有免費午餐,推行公民適切居住權利的房屋政策,必然需要大量資金和土地,因此,稅項的增加或所難免,而且政府必須具備人口管制及擴張城市版圖的能力,長遠方可持續為不斷增加的公民提供適切居所。

?

每年一房屋怪招 最終一團糟

與其每年推一項房屋怪招,一時港人港地,一時白居二,今次又綠置先導,最終都是一團糟,香港政府不如馬上展開真正的長遠房屋政策諮詢,不是那種計算10年供求數量模型的政策,而是真正從根本原則出發,到底市民希望香港長遠的資助房屋是公民權利,抑或是貧民福利?大家情願改革稅制,改變人口與城規制度來達至房屋權利,還是沿用今天救助扶貧式的房屋福利制度,繼續窮人鬥命長、中產鬥運氣、權貴鬥貪婪的全民耗費精力於房屋的社會氛圍?

然而,自由經濟學派認為市場競爭效率最高,房屋作為可交易投資工具,讓市場決定最高價值,讓全球富豪競爭,追逐資源回報極限,無力負擔者與被淘汰者理應離開此地,另尋歸宿,市場自然平衡。似乎香港現屆政府主掌決策的官員皆以此理論為依歸,特首更已直接明言,家庭入息低於中位數的皆不應獲政治權利,並呼籲對社會不滿的年輕人尋找他鄉的機遇。

但事實上,早在1966年聯合國人權公約已把適切居所列為公民權利,香港作為簽約一方,有責任履行以可負擔房屋作為公民權利的條約。經濟學殿堂級大師約翰密爾(1848年)的經典之作﹕政治經濟原理第一章第十二節中清晰闡明,土地從本質上與一般生產要素與別不同,土地乃自然恩賜,盤古初開本已有之,土地的存在並不涉及任何人力的投放,因此土地價值從經濟本質而言並不屬於任何人,土地之使用乃建基於民眾之容讓,故必須以公眾利益為優先,這與其他資源的使用權及獲益權有着根本的差別,亦是房屋理應視為權利之基礎。

所謂權利,即視房屋為公民所應得,不論貧富;視土地為公有,公平共享;視公民安居樂業為政府應有之義,安心所需。可惜,自從天道衰微,天下盡歸皇土,官賈則以房屋為資產,價高者得;以土地權益為交易,官商勾結;以吞併掠奪為壟斷,囤積居奇。

幸天之未喪斯文,最近Anna Miller (2014)的Public Housing Works,分析了維也納和新加坡的資助房屋政策,點出了兩地以房屋為民權的治國理念,民心歸向。香港房屋政策何去何從,命繫一念。

作者是中文大學未來城市研究所副所長

原文刊於明報星期日生活