官商鄉黑 盡在橫洲

在橫洲事件還未變成全港議題前,我們有朋友試過走入元朗鄉郊地方,當場被當地村民問「你們是否做那些乜乜棕土研究的?」意味着今天「棕土」已經成為新界的敏感詞。作為一個土地研究者,經過連日橫洲事件的討論,完全能夠預視到我們未來的新界田野考察工作將會阻礙重重,再無所謂先易後難,迎難而上。

其實橫洲發展計劃,早已在數年前成為政府被民間批評沒有優先善用棕土時「交功課」的旗艦項目,去年我們發布棕土研究《棕跡》及牽涉綠化帶滅村計劃再被重新討論一遍,當時以為已是公眾關注橫洲案例的巔峰,無法想像事件會因朱凱廸被暴力威嚇再度發酵,讓橫洲棕土成為了香港土地規劃的關鍵詞。

除了一些政府內部文件、前言不對後語或者自爆黑幕,各個關注土地的民間團體的研究調查工作,充當了議題的彈藥庫,在漫長儲備的過程很多人會覺得沒有價值,但時機一到整理齊全的資料則能大派用場。

過往本土研究社着重發展地區的地權調查,我們的棕土研究也不例外,兩年前開始橫洲發展計劃時,我們已鎖定它為分析個案。關於實際土地持有的民間研究,對於認識現時土地規劃的實作相當重要,亦是可以公開查閱作印證的憑據,唯一的條件就是要有資源付款查冊。在一些囤地研究 (Land Grab Studies)中,近年世界銀行研究報告參考不少地方土地資料,指出我們「對在地真實發生何事意外地無知」 (astonishing lack of awareness of what is happening on the ground),做相關研究就如巨大黑箱內的拼圖遊戲。

根據我們2015年2月進行約40塊地段的抽樣調查,發現元朗橫洲地權主要由黃、梁、蔡、楊等原居民地主集中持有,其中一些地權擁有的狀况更是「50年不變」。另有約8塊抽查地段,由「REALITY ENTERPRISES H.K. LTD.」自1976年起持有,資料顯示部分地段以每月60,115元租予曾樹和經營的福喜停車場,意味出現缺席地主(absentee landlord,意指地主只是收租,並不真正在此生活或經營)租上租的租賃關係。抽樣調查中,只有一間信邦有限公司(SHUN PONG LIMITED)於2009年收購兩塊抽樣的地段,亦意味近年該區地權變動的狀况相對微弱(只佔抽查數5%)。

官商鄉黑 盡在橫洲

圖一、透過使用橫洲地段索引圖,我們將橫洲劃分四個小區進行地權研究,抽樣調查地區中40塊地權持有狀况以進行橫洲個案研究。

地權研究發現,橫洲很多土地由原居民地主持有,主要透過出租棕地給臨時倉庫、停車場等作業圖利。地段資料內一份曾樹和與業權人的租約,啟發了我們棕土研究小組的興趣,及後再發現大部分橫洲土地以屏山鄉鄉事委員會主席曾樹和的福禧集團承租,以「包租公」的身分劏地出租棕土予百戶倉地散戶圖利。綜合現時資料,福禧集團以每月呎租約1元向原居民地主租用土地,現時元朗倉地租價約為每呎4元,估計包租劏地者可從中賺取3倍收益。數日前我與侯志強做節目時我更向他印證,當區有些倉地更可以每呎13元出租,是逾10倍的利潤。整個橫洲棕土帶近30公頃,當中曾樹和於棕土帶的利益涉及每月數百萬。試問現時香港還有什麼行業,可有如此高的租金回報?

另一重要發現是橫洲官地與私人土地之比例。去年我們透過橫洲發展區中劃作「後勤用途」(Open Storage)的地段索引圖,判斷出區內政府及私人擁有的土地各佔50%,意味若收地發展,只須回收一半地權,其餘一半本身已屬政府土地資源,正常來說是很有空間進行地權整合。翻查官地範圍當中有沒有相關短租 (Short Term Tenancy)或臨時政府撥地(Government Lot Allocation)等,發現類似安排極少,去年得出了對於該區是否有非法霸佔官地的合理懷疑。及後,再經明報記者的深入調查,就發現了多年佔用3.8公頃的官地,並牽起了後來地政總署姍姍來遲的執法工作。

官商鄉黑 盡在橫洲

圖二、圖中顯示出政府土地與私人土地的分佈,有助發現橫洲非法佔用官地的情况。

橫洲被佔用3.8公頃的官地,以呎租4元保守估算,單計佔用官地收租收入,每月約160萬。目前地政總署又重新批出當中1.2公頃土地共20個地段短租給霸地者,毋懼申訴專員公署批評地政鼓勵「先霸後租」繼續作出這種土地「規範化」。

我們可以從新界地權狀况及租賃關係的視覺,看到元朗橫洲公屋發展項目中的官商鄉黑的處處蹤迹,相信連日的報道市民大眾已經清清楚楚,心中有數。仍未清楚的,是這種勾結不止橫洲棕土帶發生,其實是散落在橫洲的四面八方。

我們去年製作包含全新界棕土分佈的《棕源地圖》(https://goo.gl/vKxNkr),發現元朗橫洲一帶上下左右土地規劃都相當可疑。現時橫洲東部屬元朗工業區,山貝河另一面是頻頻出現規劃申請的南生圍。近日南生圍旁邊,新鴻基地產正向城規會申請一個水貨城發展計劃(A/YL-NSW/241),可見其東面的地權已經基本由大地產商成功整合。

橫洲南部除了是現時所謂第一階段4000個綠化帶公屋單位發展的所在,同時近日再被揭發恰巧在發展邊界旁,剛剛就是新世界地產正在申請一個3座39層高的高密度豪宅項目。雖然新世界地產否認知悉橫洲發展計劃,但其規劃申請圖則中顯示該發展申請完全知悉相鄰的公屋位置,就連計劃中的馬路也有顯示接通,引發出一個土地規劃的羅生門,以及一個為何只收綠化帶內三條的非原居民村,卻不收回新世界發展在綠化帶內擁有的土地作公屋發展的選擇性劃界。

另一個未為市民關注的地方,是橫洲西部元朗蝦尾新村「鄉村擴展區」(Village Expansion Area)的借屍還魂。「鄉村擴展區」計劃在十多年前因「丁權無限,土地有限」而被擱置,近年政府重新啟動,蝦尾新村成為頭炮,將相鄰天水圍的一塊2公頃的政府土地資料,送予當區原居民作70間丁屋發展。在2014年元朗區議會會議的報告中,曾樹和歡迎政府重啟相關擴展計劃,並要求政府在鄉議局層面內部商討當中丁屋的申請與分配。整個項目已在今年財政預算預留了1500萬進行基建工程,預計2016年第三季展開工程,2018年第三季完成,將是下一屆立法會密切關注的潛在炸彈。

橫洲北部為則為豐樂圍濕地,長實早年收購魚塘,歷經多年與漁戶村民的官私紛爭,數年前正計劃19座2000個單位的發展計劃。該區奉行濕地零損失(no net loss)的發展原則,當年發展商將魚塘間的塘壆地拆去充當濕地面積計算,「騰籠換鳥」充保育。另一個著名景點則是有「嘉湖山丘」之稱的泥頭山,也是朱凱廸直接挑戰過的案例。

早於「官商鄉黑」成為熱議之前,一個個發展計劃與土地破壞早已在上下左右珠胎暗結。是山高皇帝遠,還是香港地少人多?站在橫洲丫髻山的頂端,可看到橫洲全景,官商鄉黑,東南西北,一覽無遺。

橫洲個案,看到不分棕土綠地的色盲規劃,但「棕土優先」如此簡單的道理,我們是要用上數年的工作,合各人之力,才能將「棕土」一詞成為茶餐廳的日常話題,這裏不得不向曾經關注棕土政策的朋友表示謝意。

暴力威嚇、官商鄉黑、發展取捨,歸根究柢,其實是新界土地應如何運用的問題。批判土地研究學者Derek Hall根據東南亞的土地政治實况,歸納土地運用涉及法例(Regulation)、市場(the Market)、暴力(Force)與規範 (Legitimation)等四權。不同人士、利益社群及機構如何運用上述權力將對方排除於土地之外,又如何讓他們得以操縱土地的使用。

檢視元朗橫洲事件,既有法規體制容許「先佔後租」的短租安排,更會另設高層次橫洲工作小組特事特辦,透過提出出自真實需要及「棕土優先」的可持續土地發展概念,促成新界土地使用的新價值規範與政策規則,打破地區土地資源分配秩序、土地發展區位選取,也讓利用市場的囤地者無法再按「囤積、改劃、私人發展」的「市場秩序」主宰新界土地私人發展,同時亦讓被各種私人收地、棕土利益圈養的暴力逐漸在整合棕土的過程中消散,這樣才能真正還新界一個沒有官商鄉黑的鄉郊。

是故棕土政策不止是一個環保或善用土地的政策而已,它正在直接挑戰着新界土地使用權的核心課題。而棕土政策仍可以走多高多遠,同志仍需努力。

文﹕陳劍青

編輯﹕曾祥泰

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原文載於2016918日《明報》星期日生活