徒有軀殼的資訊自由

近年多宗涉及重大公共利益的醜聞,多是由傳媒或是局內泄密者(whistleblower)告發才得以曝光。橫洲醜聞、西九故宮、鉛水事件、民航處新空管系統、機場填海區疑海堤崩塌等事件上,政府若不是沒有保存會議紀錄,就是在東窗事發後才肯將資料局部公開交代。立法會議員、傳媒(尤其是網媒)以及政策研究員,均意識到愈來愈難獲得有用的政府資料,政府施政的能見度每况愈下。由此可見,如果要妥善監察施政,除了訂立檔案法以規管政府部門開立及保存所有決策文件外,亦須訂立能賦予公眾知情權的資訊自由法,兩者缺一不可。

徒有軀殼沒有靈魂的公開資料守則

為了政府的正常運作,適度的資料保密亦是必須,但過分的資料保密則損害市民應得的知情權(right to know)。根據政府的《公開資料守則》(《守則》),若資料披露對「公眾利益」造成損害,政府有權不披露資料(註1)。以橫洲事件為例,在傳媒披露背後黑幕後,政府才肯披露數份幾千頁的發展計劃的顧問報告,而這些顧問報告對於公眾了解政府如何規劃橫洲,至關重要。由此可見,如果沒有適當的制衡,政府便有很強的動機不披露它認為屬於敏感的資料。

現時市民若要獲得未公開的政府資料,需要援引自1995年實行的《守則》,但《守則》實行20多年來,仍只是一項行政措施,政府並沒有法定責任必須向申請者披露資料。雖然內容上,《守則》參照歐美等地的資訊自由法(Freedom of Information Act),但由於沒有強制規定政府披露政府資料,亦沒有清晰的標準衡量何種資料屬敏感資料,實際上便給予政府部門很大的酌情權,足以令《守則》名存實亡。難怪香港在2015年「開放政府」(Open Government Index)全球排名只是24,在高收入地區之中更處於下游位置(註2)。

過往,《守則》皆被各界詬病為得物無所用,但政府過去20多年一直十分抗拒將其立法。前民政事務局長何志平甚至向立法會聲稱,《守則》比外國的資訊自由法更優秀(註3)。可是何前局長忘記了,作為《守則》設計藍圖的資訊自由法,背後的精神是尊重知情權;若《守則》沒有法律規管,政府便可透過不同理由拒絕市民索取資料,失卻了資訊自由法的靈魂。

不公開資料帶來的遺害,首當其衝的必然是記者以及研究員。6年前,我們有成員曾經就蓮塘口岸工程的環境影響評估向政府部門查詢資料,而該環境影響評估早已經完成,並無敏感資料,我們透過《守則》多番追問相關部門,均不得要領;多番交涉後,最後連一封拒絕披露資料的通知信也沒收到,該項查詢就石沉大海。最近我們透過傳媒再次向相關部門查詢此事,施壓之下才得到一個遲了6年的回覆和道歉。可見現時的《守則》若不是執行上千瘡百孔,就是缺乏法規的「牙力」迫令政府部門遵從。

政府毋須恐懼資訊自由法

在英國,由於有資訊自由法,原則上所有政府資料在誕生後都假設可供公眾查閱,公眾只需要提出申請,政府便必須公開資料。若要求的資料觸及9類豁免項目如公共安全和私隱等等,該申請則需通過一項「公共利益檢視」(prejudice test;註4),以評估披露資料帶來的傷害,是否大得過披露資料而帶來的公眾知情權實踐。同樣地,所有政府檔案在閉檔後30年,除非獲得豁免,原則上亦要移交英國國家檔案館(The National Archives)並公開給公眾查閱。此外,英國政府亦成立了資料專員公署(Information Commissioner’s Office),監察「公共利益檢視」的運用情况,以平衡公眾知情權及保密需要。

英國資訊自由法實行10多年,其中一個最大的貢獻是政府解密檔案的有系統公開。每年英國國家檔案館均會根據資訊自由法解封封存超過30年的政府檔案,若政府部門認為暫時未適宜公開的內容,則會透過「傷害測試」以決定會否抽起,但仍會公開檔案的其他部分,而公眾亦可上訴部門抽起內容的決定。有趣的是,香港也是英國資訊自由法的得益者:30多年前中英談判的細節,隨着檔案解封逐漸得以重見天日,令香港人終於知曉當年如何被拒於談判桌外以及談判室內的真相。當然,由於香港一直以來缺乏檔案法和資訊自由法,同樣的資料,在香港的政府檔案處便殘缺不全。

候任行政長官林鄭月娥在競選政綱裏提出研究檔案法。若然有了檔案法,政府的檔案便有望有系統地開立、歸檔、存取、移交、銷毁和保存,使政府決策過程得以整全地記錄,這樣既能加強政府官員的問責,亦能把這我城的歷史留住。可是,即使設立檔案法,若沒有一套清晰的資訊自由法,保存得宜的檔案就變得得物無所用。這一點公民社會不能不察。

註1:《公開資料守則》第二部2.2
註2:worldjusticeproject.org/sites/default/files/ogi_2015.pdf
註3:www.cmab.gov.hk/tc/upload/20050128access_c.pdf
註4:ico.org.uk/media/for-organisations/documents/1214/the_prejudice_test.pdf

作者是本土研究社成員

文:黃肇鴻

原文載於《明報》觀點版(2017年5月12日)