從香港看台灣「一國兩制」的不確定性

2017年對台工作會議1月20日在北京舉行,從政協主席俞正聲講話等會議信息透露,北京對特朗普就任美國總統之後,未來可能面臨更為複雜嚴峻的情勢有心理準備,但也保有戰略自信,同時表示北京對台大政方針,包括堅持「一個中國」原則的「九二共識」和反對台獨的立場不會有任何變化,甚至要研究出台賦予台灣同胞「國民待遇」政策措施,不過也暗示不排除根據局勢變化做「劇烈調整」。

筆者相信,近期「武統」的聲浪也會在這次會議上湧現。筆者也想起前不久在《明報》為文〈台灣或已錯過保留國防外交的優渥條件〉(2016年12月29日),現在再深入思索,尤其是結合香港回歸近20年的歷程,可發現北京原先設計的台灣實施一國兩制的模式,其實存在重要的不確定性,包括屆時台灣所擁有的國防外交權、台灣自治權力的來源以及台北是否也會駐有中聯辦等等關鍵性問題。

大陸很多網友認為,既然是「武統」不是「和統」,對台灣就不需要搞一國兩制了。筆者想,假設是「武統」,那麼在一段時間「軍管」後,北京治台也會有兩種模式:一個就是通過軍管強力實行社會主義制度,北京直接派官員主政台灣,慢慢將台灣改造為社會主義的台灣;另一個,就是軍管之後過度到原來「和統」所設計的一國兩制模式。筆者認為,即使是「武統」,恐怕也是按鄧小平原來設想的一國兩制遇到的反抗和阻力更少。

一國兩制 應是北京可能答應最好條件

相較而言,鄧小平開出的台灣一國兩制的條件,不但較香港優渥無比,而且也超出世界歷史以來的單一制國家和以聯邦模式的複合制國家的條件,重點在於香港完全沒有的外事權和國防權而台灣將擁有。一直以來,台灣也有聲音提出以邦聯制模式統一。若按邦聯制模式,基本整個中華民國保留下來了,但是北京絕對不會接受邦聯制,因為邦聯是由兩個或兩個以上保留了獨立主權的國家,為了實現某種共同的利益而建立的一種鬆散的國家聯盟,其成員國根據相互簽訂協約,明確表示讓予或委託邦聯機構某些權力。其成員國各自仍保留對內、對外的主權,保留本國政府機關的一切職能,並有權自由退出邦聯。邦聯沒有統一的憲法,沒有統一的最高立法機關和司法機關體系,沒有凌駕於各成員國之上的中央政府,沒有統一的軍隊、稅制、預算、國籍等。成員國之間權力相互平等,沒有隸屬和制約關係。邦聯不是一個主權國家,是一個鬆散的國家聯合體,如今天的東盟、歐盟等。所以,北京認為,邦聯實際做不到統一,反而是「兩個中國」法律化、固定化。

而聯邦制國家呢,對外是一個國際法主體,在全國範圍內有行之有效的聯邦憲法。一般來說,聯邦國家的外交、軍事、財政、立法等事務,均由聯邦中央政府管轄。美國、德國等國,都是當今的聯邦制國家。因此可以說,如果台灣以一國兩制模式統一,所具有的權利比聯邦還優渥,應該是北京可能答應的最好的條件了。

首要確定管治權權力來源

只不過,從香港的經驗看,台灣若實行一國兩制,首先要確定的是台灣的管治權的權力來源。北京指,中華人民共和國是單一制國家,中央政府對香港特別行政區擁有全面管治權。香港特區的高度自治權不是固有的,其唯一來源是中央授權。高度自治權的限度在於中央授予多少權力,香港特別行政區就享有多少權力,不存在「剩餘權力」。那麼,台灣一國兩制後的自治權來源何方呢?相信,台灣會爭:這是來自中華民國而不是中華人民共和國。或許,「和統」,台灣可以力爭不休;「武統」之後,就是只有北京說了算。

接着下去,台灣享有的外事權,也必然存在寬度和深度的問題。自然,作為單一制為本質特徵的國家,北京會要求統一後的中國的外交權歸中央政府,台灣不享有外交權。相信,北京即使在台灣實行一國兩制,也不會允許台灣在聯合國有單獨的席位;而其所享有的外事權,只能是以「中國台北」或「中國台灣」名義,單獨處理國際間經濟文化教育體育宗教交流活動的事務。因此,這實際上和當下的香港差不多,還是台灣也保留外交部,行使和現在中華民國外交部差不多的權力?無疑,這將是一個極度敏感的問題。搞不好「兩個中國」、「一中一台」甚或「台獨」的問題,還是會長期困擾北京和台北。

太多細節未解決

至於台灣保留軍隊,那就更加複雜。在一個主權國家內部,保留並擁有兩支軍隊,世界無先例。鄧小平說:兩岸統一後,我們不會派軍隊去,台灣可以根據抵禦外來侵略和正常防務訓練的需要,購買一些武器,專責保衛台灣地區不遭受外國勢力的侵犯。那麼,這支軍隊還是叫國軍還是武警?其戰爭權來自何方?解放軍對其有沒有管轄權?筆者相信,這絕不是輕巧的問題。相信,如今北京在香港駐軍時刻警惕港獨,那麼中央政府對台灣保留的武裝力量就不要一點制約的權力和能力?不受制約的軍隊是什麼事情都可以做的。

還有,香港回歸了,原來的中央駐港機構新華社更名為中央政府駐港聯絡辦公室,那麼,未來台灣是否也會有個中聯辦?如果也設駐台中聯辦,又如何界定其角色功能?香港回歸近20年,香港的《基本法》也需要多次釋法,可想而知統一台灣的一國兩制模式和「台灣基本法」,其實還有太多細節未解決。

作者是資深傳媒人

原文載於《明報》觀點版(2017年1月27日)