扶貧政策的闊度和深度:精準和有效

本屆政府於10月15日舉行了其任內最後一次的扶貧高峰會,以向社會各界闡述直至2015年香港社會的貧窮情况。在《2015年香港貧窮情况報告》內,除了一如往年的恆常分析外,政府今年引用了我們的一篇學術文章,加插了一項新的分析,旨在解構2009至2015年間不同因素如何影響貧窮率的走勢。該分析量化了近年人口老齡化(年齡效應)和家庭小型化(住戶人數效應)這些不可抗力的因素如何抵消了原本貧窮率應有的減幅。分析顯示若撇除年齡效應和住戶人數效應,2009至2015年期間,政策介入前及後的貧窮率跌幅分別應為1.96和2.51個百分點,而非現時觀察到的0.9和1.7個百分點。

另據該報告,2015年政策介入前本港貧窮人口為1,345,000人,貧窮率為19.7%;政策介入後,貧窮人口為971,400人,貧窮率降至14.3%。這些數字反映了2015年政策介入有效降低了整體貧窮率。那麼進一步要問,到底哪些人受益於這些扶貧政策呢?

特別需要關注的一群年輕人

基於政府統計處提供的2015年按年齡組別和住戶人數劃分的貧窮率和人均每月貧窮差距(即貧窮住戶每月收入與官方貧窮線的平均差距,簡稱「貧窮差距」),我們考察了政策對不同群組的影響。透過比照各組的貧窮率及貧窮差距在政策介入前後的變動,可以更加清楚地了解扶貧政策在改善貧窮闊度和深度兩個維度上的效果。

研究結果可見的是各個群組的貧窮率在政策介入後都有所降低,當中尤以較年長並居於小型住戶(包括獨居)人士的貧窮率跌幅最為顯著。同時亦可以看到政策介入對大部分人口群組的貧窮差距都有所改善。在各年齡層中2人住戶錄得的實質減幅(相對其他類型住戶)是最大的。另外,值得注意的是,在政策介入後15至24歲及25至34歲的獨居人士的貧窮差距不跌反升。這在一定程度上反映了這兩群組內部存在很大的異質性:一方面,大多獨居貧窮青年於政策介入前收入遠低於貧窮線,同時需要繳付一定的差餉和租金,更沒有接受政府恆常現金資助(或只是小量,如鼓勵就業交通津貼);另有小部分青年的收入稍低於貧窮線,政策的介入較容易把他們的收入推至貧窮線以上。因此,這兩組的貧窮率在政策介入後有小幅下降,而其貧窮差距卻被拉大。雖說這兩組的貧窮人口不多,對整體貧窮狀况的影響亦不大,但他們卻是特別需要給予關注和支持的一群年輕人。

在職貧窮仍是當前一大挑戰

整體來看,2015年政策介入使得本港貧窮率降低5.4個百分點,人均貧窮差距縮小約645元。以此貧窮率及貧窮差距的跌幅為參照,我們比照了各人口群組從扶貧政策中的受益狀况,劃分出了4個組別:(1)貧窮闊度和深度都得到有效降低的一組,即貧窮率和貧窮差距跌幅都大於參照水平;(2)貧窮闊度得到有效降低的一組;(3)貧窮深度得到有效降低的一組;(4)貧窮率和貧窮差距跌幅都小於參照水平的一組。分類結果見附表。如表,政策介入後,貧窮闊度和深度都得到大幅改善的主要是居住於2人住戶的年輕人口(0至24歲,多為單親家庭)和老年人口(65至74歲),以及75歲或以上的獨居老人。這部分人口約有33萬,佔政策介入前貧窮人口的24%。扶貧政策在這部分群體上投入約5.6億元,佔總投入的38%,人均受惠約每月1695元。另外,政策介入對貧窮闊度和深度影響都比較有限的一組多為居住於3人以上住戶的工作年齡人口(25至64歲之間)。這一組的貧窮人口約有53萬,佔政策介入前貧窮人口的39%左右;相應的扶貧政策投入約3.7億元,佔總投入的25%,人均受惠金額卻僅為694元,遠低於其他3個組別。這部分人很有可能是那些在職貧窮家庭。他們工作收入不高,家裏上有老下有小需要照顧,入不敷出的同時,政策援助也十分有限。由此可看,在職貧窮仍是當前本港的一大挑戰。

政府需因人因戶而施策

今年5月,政府推出了低收入在職家庭津貼,為每月工時滿144小時的在職家庭提供每月600元津貼、為工時滿192小時的提供1000元津貼。這一政策有望在一定程度上紓緩本港的在職貧窮問題。總體來看,扶貧政策不管在改善貧窮的闊度還是深度上都有一定的成效,令人欣慰;但是其作用卻在不同群組之間存在較大的差異。因此為全面改善本港貧窮問題,政府需因人因戶而施策,以兼顧各類貧窮人士。

此外,我們需要做一些追蹤研究來進一步考察這些群體貧窮狀况的變化,以提高扶貧措施的針對性和有效性,真正幫助到有需要的人。要令在職貧窮人士脫貧,更需要與商界攜手以提高工人的工資水平。本港政府在推行社會福利政策上並不吝嗇,在2016至2017年度社福開支高達600多億元,佔政府經常開支19%。社福開支的大幅上升固然表明當下政府改善本港貧窮和民生狀况的決心,但是可能治標而不治本。正如《2015年香港貧窮情况報告》所建議的,改善就業才是最有效的扶貧策略。筆者盼望政府可以更多投資於人力資本,鼓勵自力更生,從根本上減貧的同時,亦可節約政府的社福開支。

(鳴謝:此項研究獲得香港賽馬會慈善信託基金及行政長官社會資助計劃的支持,以及政府統計處提供相關數據)

作者葉兆輝是香港大學社會工作及社會行政學系教授,黃浩傑是香港大學社會工作及社會行政學系研究員,陳夢妮是香港大學社會工作及社會行政學系博士生

原文載於《明報》觀點版(2016年11月21日)