政府未來5年:用資源隱藏撕裂 逃避制度問題

在林鄭月娥正式當選特首後的第一刻,很多香港人關心的問題,並非她的具體政綱,而是她在未來5年,是否有足夠的能力和動機去修補香港社會的撕裂。這反映了兩大問題:第一,是過去5年在梁振英政府領導下的香港,它的撕裂確實情况十分嚴重;第二,更為有趣的是,這證明了很多人擔心她不能有效地停止及修補香港的撕裂,而這正正是很多市民不支持她任特首的原因的核心所在。

雖然她在當選後便立即發表演說,表示會盡力修補撕裂,可是這對幫助解決大家的憂慮十分有限。依然記得,言猶在耳,現任特首梁振英在當選後,也立即在台上說過類似的話,結果在他任內,香港社會出現了史無前例的分化和撕裂。林鄭月娥的外號是「CY(梁振英)2.0」,值得留意的是,這「2.0」的意義,並非指「另一個梁振英」這麼簡單,而是一個進化版—— 一個因工作能力更強、對政府的運作更加熟悉,因而比正版梁振英更具破壞力的「梁振英」。

選舉歷練過程 沒在林鄭身上發生

雖然比喻可能有點誇張,但市民的憂慮絕非全無理據。本身,選舉是一個對政治人物十分重要的歷練和成長的過程。因為要盡力地爭取每一個人的支持來擴大自己的勝算,所以必要學懂謙卑。再加上要不斷爭取政見和價值未必完全和自己相同的市民認同,以擴大在社會上的支持面,這個經驗也可以幫助候選人更加貼近民情、有更廣闊的胸襟,懂得包容不同意見,建立共識,及不斷自我完善。

可惜這個過程並沒有在林鄭月娥身上發生。剛剛相反,在她的競選過程當中,更加發生因「太遠」和「太攰」而不願意落區見市民,或不願接請願信的尷尬和「不尋常」事件,有拒人於千里之外之感。她亦因缺少了這份親和力,及和市民的距離感,而在民望上一直落後於對手曾俊華。她最後更「實至名歸」地成為特區政府成立以來唯一在民望低迷、不及自己的對手下,仍然成功在小圈子選舉中勝出的特首候選人。

現在回想起來,林鄭月娥在選舉中手軟腳軟、不全情投入爭取民望,相信是基於兩大理由。第一,是她早已知道自己一定會當選,這根本不是一場真正的選舉,反映中央幕後操控小圈子選舉的可悲和荒謬。所謂的建制派內部競爭,或中央會先讓不同的候選人先互相競爭一番,然後選擇民望最高的一個來「欽點」的說法,全屬自我催眠。由林鄭月娥一早所顯示的自信,及777票所代表的建制派大團結,可想所謂的選舉或競爭只是一廂情願的幻象。既然林鄭月娥一早已知自己一定會當選,自然冷對民情民意,只是在形式上應付一下便算,不必太過認真。

典型高高在上官僚精英心態

反而,第二個原因卻可以在林鄭月娥的施政上帶來重大障礙。林鄭月娥不太喜歡落區接觸市民聽取意見,背後所反映的是典型自以為「好打得」的高高在上官僚精英心態。這心態會帶來一連串問題。首先,不需花時間聆聽市民心聲,是因為官員自以為「全知」,了解市民所需所想,但這是「家長制」及「自認上帝」的心態。在不作諮詢便自以為是、主動提供服務下,這情况在西九建故宮博物館的一役上,市民便領教過。最後,黑箱作業,所提供的服務不合市民心意,反而怪責市民「不識貨」、不體諒,反唇相稽,大家不歡而散。

這種市民所需,官員竟可未卜先知,不需公民參與、互議互動的情况,在較為單一的工業化社會或小城市,可能出現的機會較多。但在香港這個已踏入多元和複雜的後工業化社會,適用的情况卻較為罕有。而且在教育及人文水平甚高的香港,在重要的問題上諮詢市民及重要持份者意思,是非常必要,是官員對市民的基本尊重,也是一份市民應有的權利。

使人擔憂的是,這種不喜歡平等與市民接觸的心態,也可能蔓延至新任特首與其他官員及公務員的相處之上。林鄭月娥競選期間已有很多其他官員難以和她相處共事的報道,現任政制及內地事務局長譚志源更公開承認,和林鄭月娥的「步伐」不同,及不會留任。

由此角度分析,「好打得」的另一面可以是欠缺領導才能和親和力,因為難以與人共事,所以只能單打獨鬥,因而練得一身「好武功」,變成「好打得」。不過,在特首選舉的角度看來,在中央眼中,這缺點反而是優點。因為一個如曾俊華般有能力團結社會不同階層的人,反而會被中央視為影響它對香港的全面控制的威脅。但在管治上,只懂「打得」、欠缺凝聚力,最後恐怕在社會的撕裂未修補前,她的管治團隊反而會先行撕裂。

舊有官僚心態也只重視資源的投入(input),輕易把所有問題也簡單地歸納到一個投入不夠、資源不足的問題。所以反過來說,在這種典型的傳統官僚眼中,要解決任何政策難題,只要增加資源投入便可以,一切便會迎刃而解。這個現象在林鄭月娥競選工程中,可以完全看到。例如她曾用增加50億元教育開支來利誘教育界選委支持,這正反映她認為只要有多些錢多些資源,教育問題便會得到改善、教育質素便會自然改善的簡單心態。

林鄭難有足夠能量進行改革

但這種將問題過分簡化為資源不足的心態,既不足,也十分短視和危險。不足之處在於很多政策失敗也是源於制度失效,而非資源不足;而危險之處是政府不去檢討制度,為問題尋找長遠解決辦法,處理相關的深層矛盾,意味香港無望走出眼前困局。因為要改變制度,例如政改、房屋改革、丁權問題,必定會動搖背後的重大利益集團。在民望低、認受性低,本身更正正是由現有制度的既得利益者透過小圈子選舉一手推上台的特首,林鄭月娥難有足夠的能量進行長遠和有效的制度改革。因此,用增加資源來隱藏撕裂及逃避制度改革,恐怕會成為新一屆政府的施政思維。

文:黃偉豪

作者是中文大學公共政策研究中心副主任

原文載於《明報》觀點版(2017年4月3日)