政府邀房協研究郊園建屋 6個反對理由

現屆政府本來承諾不會發展郊野公園,但在最後一份施政報告出爾反爾,提出要求市民考慮發展郊野公園的建議,然後親政府團體發動一輪文宣攻勢,甚至提出可發展的地點,聲稱早有研究可行云云,上星期政府更宣布邀請香港房屋協會(房協)就開發兩處郊野公園土地進行研究。短短幾個月,攻勢一浪接一浪,似乎有很急切的賣地需要,不惜違反程序公義,也要匆匆上馬。然而,政府邀請房協就發展郊野公園土地的技術問題進行研究是極之要不得的事情,原因最少有六大項。

1. 應受立會監察

根據基本法第73條規定,政府的開支,包括花在土地開發的研究,應受立法會監察。政府不應透過邀請房協等不受立法會監管的機構進行土地開發研究,企圖繞過立法會監管,研究工作將變成無王管。

大家不可不知,房協並非政府部門,連公營機構都不是,只是一所根據稅務條例第88條開立獲得豁免繳納稅項的私人機構,與香港平民屋宇有限公司屬同類機構,與政府關係特別友好(政府聲稱與房協是緊密伙伴),能夠以低於市價從政府處獲得土地發展房屋,而過程完全不受立法會監管,變成政府可以繞過市民監察的疑似官辦發展商。

表面上,今次的研究費用可能由房協支付,但報道引述政府發言人指:「如果政府日後決定發展有關土地,會與房協進一步商討房協如何參與及可能擔當的角色。」變相延後回報,卻可以不經審議、無從監管地交由房協研究。而且房協的研究明顯是享有特權,非一般民間研究,因為發言人指:「政府樂意向房協提供相關技術數據及其他資料」

相反,若由政府直接聘請顧問進行研究,撥款受立法會監察。我在大學工作期間就曾為政府的一些土地開發計劃參與顧問研究工作,該項顧問工作的撥款是經由立法會財務委員會審議通過基本工程儲備基金的整體撥款而來,受到公務工程的監督程序監管,需要定期交報告,出席會議匯報進度及接受政府官員評核表現等,而且研究的一切細節必須嚴格遵從合約條文規定,有需要時向各級議會報告及回答質詢。

然而,政府今次邀請房協進行研究,政府既沒有提供合約文本(可能只有秘密協議),而且沒有在基本工程儲備基金的整體撥款中向立法會申請批准(因為延後回報,不需撥款),已經是赤裸裸的繞過立法會監察,研究未做就已經完全失去公信力。而日後房協的研究工作亦不須向立法會交代,明顯是政府想借制度外機構進行研究,達至政府屬意的研究結果,然後合謀共同開發,有福同享。

2.房協利益衝突

房協本質上是一間私人發展商,近年不斷到處找尋土地發展機會,多年前甚至提出參與深圳的土地發展項目(註1)。今次參與進行土地開發研究明顯有直接利益衝突,絕不適宜。

房協作為發展商,若進行研究開發郊野公園必然有支持發展的偏向性,未必能夠公正地研究有關環境、社會和經濟的平衡,因為發展商一定會傾向認為郊野公園可以發展,絕不客觀。

事件與「囤地波事件」類似。當年新界東北新發展區計劃,市民不接受有份參與囤地的局長負責在該區進行收地發展一樣,因為利益衝突者是不應負責項目執行。

可惜房協並沒有避嫌,接受政府邀請,公告更隱含日後可能讓房協參與發展郊野公園的工作,令研究不能在不偏不倚的情况下進行,結果基本可以預知。如果今次的例子大家接受,日後所有工務工程和基建工程均不須聘請獨立顧問進行可行性研究,大可交由承建商進行研究,保證一定可行。

3.無相關研究能力

房協不具備相關的研究能力,一方面房協既沒有從事研究的資歷,更沒有相關開發郊野公園範疇的研究經驗,尤其是關於社會投資回報(SROI)和生態影響評估等資歷。最終必然需要聘請專業顧問協助,所以若想研究,理應由政府直接聘請專業顧問進行研究,不應繞過程序,邀請房協越俎代庖,代聘專家顧問進行研究。

事實上,如此重大政策改變的研究必須聘請獨立專業的研究組織,最好是國際專家級別的學術團隊,以保證研究能夠專業而且中立,實事求是。過去政府經常找大學的研究中心和學者帶領研究項目,正正是考慮到研究的專業能力和獨立公正性的重要。學術機構一般有政府研究資金,不容易被生意利益影響研究的結論,而且研究方法嚴謹,學術地位有價,不易被誘使寫出違背科學的研究結論,較能中肯持平。

兩年前,有一公營機構就曾聘任大學研究中心進行SROI研究,當時都不會考慮聘任有直接利益衝突的機構進行,道理顯淺。

4.潛在延後回報之嫌

政府「邀請」房協,未經任何招標程序,違反採購指引,若房協不收費,則更加此地無銀,潛在延後回報之嫌昭然若揭。此例一開,勢必影響政府採購研究的制度。

政府並沒有提出任何有說服力的理據,為什麼要邀請房協,而不是其他發展商?為什麼要邀請一所並非研究的機構進行研究,而不是大學或者其他研究機構?

今次事件可以視為西九故宮的翻版,政府不來立法會申請撥款,而改為向馬會取得捐款興建,繞過立法會監管。林鄭直接聘任顧問,沒有經過招標程序,有私相授受之嫌。

5. 挪威模式

大型研究項目必須引入「挪威模式」(註2),即除了﹕政府提議的項目外,必須同時研究另一替代方案,如發展古洞高球場,以及不發展郊野公園的優劣。

過去的所謂可行性研究,由於只有一項選項,而顧問又因為各種原因,幾乎清一色報告項目可行,市民亦無從選擇。因此我與團隊在3月提出仿效北歐國家挪威的做法,設立「質量保證計劃」。透過增加研究替代方案及不進行項目的情况下的成本效益,提出工程管理建議。

事實上,民間一直有不少其他用地建議,包括棕地、高球場、軍事用地、丁地等等,政府不應排拒其他建議,而只研究自己屬意的郊野公園用地。相反,若能一併研究各項用地的優劣,可以讓公眾作出取捨,比較各類用地的各方面優次,包括開發成本、所需時間和對環境及社會的影響等。有得揀,先至係老闆,市民有合理期望要求政府提供各項用地的選擇。

6. 研究結果可能鼓吹違法

發展郊野公園違反郊野公園條例,應先交立法會研究法律問題,而非先交房協研究技術問題,否則這是民間研究進行非法行為,研究結果可能構成鼓吹違法。

法治社會,任何有關改變法例的建議,皆應交由政府和立法會提出討論,並進行研究,這是法治制度的根本。政府邀請私人機構進行研究,但沒有聘任合約,卻提供秘密內部資料作研究,又不受立法會監管,而該研究是關於把現時的違法行為改變為合法行為,明顯是修訂法例範圍,未經立法會討論便開展研究實在匪夷所思。

政府的發言人似乎此地無銀地強調,政府對房協「的協助不應被視為政府以任何形式影響或繞過適用的法定程序,包括《郊野公園條例》(第208章)、《城市規劃條例》(第131章)和《環境影響評估條例》(第499章)的條文以及相關法定機構的決定」。政府內部是清楚知道這項研究,可能會影響以上三條法例,研究結果極可能影響現時法例的法定程序和執管,但政府竟然沒有先諮詢相關的法定組織,包括郊野公園管理局和城市規劃委員會,嚴重影響程序。

今次的開發郊野公園事件,其實是4年前的開發綠化帶的故技重施。大家只要回顧綠化帶開發的過程,便會知道整件事已是政府的新增土地儲備來源的2.0,這份所謂的研究只是劇本的一部分,這兩幅地絕對不會是唯一的兩幅郊野公園開發土地。

過去4年受影響的綠化帶居民孤軍作戰,公民社會並未團結反對,因此,政府在綠化帶開發事業上已經如入無人之境,即使違反規劃原意,即使違反程序公義,即使有更適合的土地供應,即使這些破壞會危害市民健康。

註﹕

1. 星島日報 (2001),房協擬進軍深圳起樓,9月6日
2. 香港01(2017) 解決工程超支減少拉布姚松炎籲仿傚外國另聘顧問研究項目效益,3月30日

文﹕姚松炎

編輯﹕曾祥泰
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原文載於《明報》星期日生活(2017年5月21日)