未來基金與私有化 ——從澳洲經驗談起

{編按:政府決定成立未來基金,不少人質疑用意何在,之前已有不少論者提到未來基金事質上是基建基金,擔心這會助長更多掏空香港的大白象工程上馬。鄧積慧這篇文章,則補充了一個較少人提到的觀點:港府設立未來基金,恐怕是參考自澳洲,用來私有化公共產業。}

政府推測,人口老化導致結構性財赤,決定成立未來基金。究竟什麼是未來基金?與市民生活有何關係?

一般人為子女未來教育,會留起一大筆錢。作為政府,則會設立主權基金,為教育、退休等特定用途作出準備。資金來自儲備及財政盈餘,較為特別的則來自私有化。主權基金逐漸普遍,用途也隨之演變,由社會政策,發展為穩定國家財政,例如挪威、科威特等,便以基金抵消商品出口價格的波動。又例如香港的外匯基金,就用作穩定港元匯價。後來,基金又有新的用途,類似新加坡淡馬錫的主權基金,專門從事跨國收購,旨在提升本身金融中心的地位。於是,主權基金一步步由儲蓄工具變成金融武器。至於澳洲的未來基金,則是私有化的手段。

有評論指出,港府設立未來基金,意念來自澳洲。澳洲政府2006年注資1080億港元成立未來基金,目標到2020年累積至8400億,以支付公務員的退休金。表面看來,14年賺7倍,令人雀躍。

該個基金有以下特點:回報率要高於當地通脹率5.5厘;為求達至高回報,政府另聘私人基金管理人獨立管理,放任投資,官員及議員不得干預;基金帳目脫離公共財政;本身有指定用途及設立鎖定期,以及政府可加碼注資,以確保基金達標。

獲聘的管理公司是北方信託(Northern Trust), 到它上任後,傳媒才發現它曾是安然能源(Enron)的信託人,而安然是美國有史以來最惡名昭彰的公司,以造數、造市騙取美國人天文數字的退休金。傳媒後來又揭發,基金投資了15家製造核武公司的股票。這是放任投資、獨立管理及繞過國會監察的惡果!究竟投資回報又如何?由於政府定下可以加碼注資確保達標的條款,結果首兩年合共注資4000億,大大增加成本。如此高成本、長年期,回報之低還不及做定期存款!

 協助公產私有化

澳洲未來基金原來並不重於回報,重點是它協助政府完成其私有化任務。2006年持新自由主義理念的自由黨執政,認為大市場可降低成本及提高效率,其經濟政策有4方面,包括私有化、稅制改革、勞工法改革和放寬監管。上台後先後私有化公用事業,開闢銷售稅,放寬不公平解僱法,以及設立未來基金圖脫國會規管。但是,頭炮私有化並不順利,最終要靠未來基金才能完成。

自由黨上台後向國會提出,將國營企業澳洲電訊(Telstra)證券化,向退休人士招股,出售三分之一股份,並承諾政府會長期持有其餘股權,以保證服務價格和服務質素。澳洲電訊上市後,自由黨便食言,提出要全數出售股權。同時澳洲電訊上市後就裁員、削減服務,弄致民怨四起。於是,澳洲電訊全面私有化的草案,在國會一拖7年,總是無法通過。直至未來基金出現,根據其中政府可以注入公共資產的條款,自由黨暗渡陳倉,將澳洲電訊股權注入,基金把她視為「調整投資組合」,終於徹底賣掉澳洲電訊。

 議會及公眾監察的必要性

澳洲電訊全面私有化的後果是:國家賤賣公共資產,相對今天市價,政府售股的價格,令國民損失近萬億澳元;澳洲電訊一半員工喪失職位,以及削減中部省份的服務。最重要的是,澳洲國民完全喪失監察公用事業的權力。

反觀香港,領匯之痛,固然一如澳洲電訊,未來基金的威力,還能令各種公共服務私有化,如水務、郵政、五隧一橋、機場和港鐵,日後均可繞過議會私有化。

未來基金的弊端很清楚,一是放任投資、二是獨立管理,並藉此協助政府的私有化,而商家卻不受監管,肆意牟取暴利,亦對社會有負面影響。因此,必須提防政府使用基金的財技,以及不可讓其剝奪議會的規管角色。至於未來基金所描繪的美麗圖畫——高回報,伴隨而來的卻是社會和經濟的高風險,這也是我們應當反對的。

(節錄自「民間長遠社會發展運動」2015年2月7日主辦的「我要經濟民主」民間公共財政論壇)

作者:鄧積慧(政團政策研究員)

原文載於明報觀點版