朱福強:立《檔案法》,你估我們的官員是傻的嗎?

先談談兩宗和「檔案」有關的殺人事件。

香港市民還記得2012年10月1日晚南丫島撞船的慘劇吧!一艘載逾百人的香港電燈載客船南丫四號被港九小輪海泰號撞擊後迅速翻沉,事故共造成39人死亡、92人受傷。其後調查委員會代表律師石永泰在結案陳辭時指出,多名海事處人員在不同時間檢查南丫四號,有人員曾經發現該艘船缺少了一道水密門,但是並無提出,即使船舶與圖則不符,仍然批出牌照予有關船舶。如果不是缺少了一道水密門,南丫四號就不會如此快速沉沒,乘客就有更多時間逃生,傷亡數字肯定大大減少。簡單來說白的,石永泰認為海事處員工的失誤,是導致是次慘劇嚴重傷亡的元兇。

其後發表的死因庭報告揭露了事件的真相,報告指出,海事處在履行公務時,鮮有立檔、存檔。海事處人員似乎不大願意以書面溝通或備存公務紀錄,很多時大家都是口耳相傳,後果當然是容易發生誤傳、誤解和誤會,沒有完整及可靠的公事紀錄,因此無法追溯政策和做法的商議和決定過程,亦無法得知與一些重要事項有關的例外情况和酌情考慮因素,情况極混亂恐怖 。

2008年,赤柱一棵刺桐古樹倒塌,壓斃19歲女生莊頌賢。後來的死因研訊暴露出康文署的職員檢查刺桐樹時沒有開立完整紀錄,再甚者,很多紀錄又遺失,導致那棵腐樹沒有及時移走,後果是一個無辜的生命剛開始就被粗暴地終止。

政府檔案是政府日常公務活動的紀錄,施政及管治的最重要憑證,是問責的基礎。為了確保優質管治及這些公共財富得以妥善管理及保存,世界上任何一個文明的政府,一個敢於面對人民及「以民為本」的政府,都會制訂一條名為《檔案法》的法例,嚴格地監管政府檔案(或稱「公共檔案」)的產生、管理及保存。

簡單不過 關係重大

《檔案法》其實是一條很簡單的法例,世界各地的政府容或有不同的着重點,但一般來說,《檔案法》對政府和它的公職人員有以下的法律要求:

(一)公務人員在公事活動過程中,必須開立檔案;所謂口講無憑,官員所做的每一件事,所下的每一決定,都需要依法立案為證。

(二)檔案開立後,必須專業地去管理及妥善儲存。

(三)在公務完成後,相關的檔案需要送交政府的檔案管理機構作鑑定;被鑑定具有歷史價值的檔案,需移交給歷史檔案館永久保存。保存在歷史檔案館的檔案就是「歷史檔案」,它們是一個國家或地方社會文化遺產的一個重要組成部分。

(四)檔案法亦會訂定市民查閱政府檔案的權利;一般來說,檔案在封存20至30年後便會開放予公眾人士查閱。

這是一條簡單不過的法例,但又是一條關係重大的法例。沒有檔案法的監管,優質管治沒有保證,沒有檔案法的制衡,官員們做任何事,都可以沒有責任留下任何紀錄,嚴重點說,官員們基本上可以「無法無天」,什麼問責,全屬空話。以後遇到什麼質詢,官員們仍可厚顏地、模稜兩可地聲稱:「我冇講過我冇做過呀!」沒有檔案法,政治道德淪喪。

回看此刻的香港,我們的政府在不斷暗地裏銷毁檔案證據的同時,又在面對議員的多番質詢及要求立法時,言辭閃爍,表現有如「賴皮一族」!總以什麼現時的檔案管理制度及指引「行之有效」作回應。

對政府官員來說,制訂《檔案法》,是體現問責的承諾,彰顯他們對人民「知的權利」的尊重,以及對檔案文獻的珍惜!但是令人憤怒的是,自詡為亞洲國際大都會,處處標榜能與國際接軌的中華人民共和國香港特別行政區,差不多是世界上極少數仍然拒絕訂立檔案法的地方:香港周遭地方,譬如台灣、馬來西亞、新加坡、越南、泰國、日本和韓國都已訂立檔案法,就連我們的祖國、鄰埠澳門,都有法例保護及規管政府(公共)檔案。其他西方國家,以及那些以民為本的政府,更不在話下!

沒有市民要求社群壓力

那麼我們的政府為什麼可以逆世界的潮流,置文明於不顧,堅決及近乎野蠻地拒絕制訂檔案法呢?其實答案早已寫在牆上,姑不論我們的政府只是向689人負責的政府,試想想,直至今天,香港有幾多市民真的懂得什麼是檔案法、又有幾多市民曾公開地站出來,要求過政府立法嗎? 沒有市民的要求,沒有社群的壓力,香港特區政府為什麼要立一條不是用來管控人民,而是用來縛束自己行為的法例呢?你估我們的官員是傻的嗎 ?况且我堅決不立,你又奈我何嗎 ?

儘管如此,我自2007年離開政府後,為檔案立法也吶喊了7年多了,到今天雖也感召到一些朋友跟我一齊在叫囂,但觀乎現今的政情,相信檔案立法,跟真普選的訴求一樣,同是遙不可及的夢!做香港人,真係好可憐!

作者是政府前檔案處長、香港中文大學歷史系客席副教授