李浩然:聯合聲明已融入基本法當中

早前中英兩國就《中英聯合聲明》的效力發生爭辯。中國外交部指出:這是一份不具現實意義的歷史文件;而英國外交部則認為:聲明與當年簽署時同樣有效。然後社會輿論就提升到兩國所謂互相羞辱的狀態。

要明白問題的核心,必須要了解中英聯合聲明和《基本法》的關係。在看兩國外交部的發言時,亦必須用嚴謹的法律眼光去分析。中方所說的重點是「不具現實意義」,而英方所堅持的則是效力問題,雙方其實是在自說自話。

用一個接近的比喻作介紹。有買賣房屋經驗的人都知道,當買賣雙方決定一宗交易時會簽訂臨時買賣合同,之後以此作為基礎再簽署正式合同。當正式買賣合同簽署之後我們毋須研究臨時買賣合同是否繼續有效,實務上它存在的意義也已消失,最後買賣雙方也是依據正式買賣合同來規管該宗交易。

用法律眼光來看,臨時買賣合同的內容已經融入(merge)正式買賣合同當中,被正式買賣合同所替代,臨時買賣合同的效力已經不再重要。整宗交易的細節和程序,必須按照正式買賣合同來進行。此刻,臨時買賣合同的確已經不具有任何現實意義。

基本法把聯合聲明仔細化和具體化

1984年簽訂的中英聯合聲明,中國聲明對香港恢復行使主權,英國則聲明將香港交還給中國。另外3個附件,除了附件二是關於中英聯合聯絡小組、附件三是關於土地契約之外,最重要是在附件一當中闡明中國對香港的基本方針政策。聯合聲明附件一的內容,均全部通過更加詳細的基本法來訂明。

以聲明附件一第1條為例,共有5段。第一段談及根據中國憲法第31條設立特別行政區、將會制訂並頒布基本法、香港不實行社會主義制度、維持「50年不變」等法源內容,已由基本法的序言、第5條和第11條等條文所規定。第二段則述及由中央人民政府管理外交和國防事務,香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權,這些內容便是基本法的第2條、第13條和第14條的基本內容。另外,第三段提及特區政府和立法機關由當地人組成,行政長官在當地通過選舉或協商產生、由中央人民政府任命,特區政府主要官員由行政長官提名、報請中央人民政府任命,立法機關由選舉產生。這一段的內容,已經由基本法的第3條、第45條、第48條第5款、第68條、附件一和附件二詳細訂明。第四段規定除使用中文外,還可以使用英文,正是基本法第9條的內容。第五段關於懸掛中華人民共和國國旗和國徽外,還可以使用區旗和區徽,則是基本法第10條的內容。事實上,基本法是一個把聯合聲明這個外交檔仔細化和具體化的立法,把聯合聲明的內容全部包含。

中英聯合聲明的特點是綱領性地指出大原則,沒有仔細內容。以剛才介紹的聲明附件一第1條為例,一個條文便包括了基本法的這麼多條文內容,肯定只能是綱領原則。聯合聲明附件一包括14個條文,最終要由基本法的160個條文來詳細訂明。

再舉一例說明如何從綱領到具體。上述第三段提及特區政府和立法機關由「當地人」組成,這個說法仍只是一個模糊的政治概念。來到基本法以第3條來訂明時,就演化成具體的法律定義:由「香港永久性居民」依照本法有關規定組成。

其實基本法便是用來履行聯合聲明這條國際條約,把中國在聲明當中對香港的基本方針包括高度自治、「50年不變」等政策,以具體法律形式落實。

英方已確認基本法和聯合聲明的關係

當然,聯合聲明和基本法跟臨時買賣合同和正式買賣合同並不完全相同。買賣合同的法律關係雙方是相同的,簽訂正式合同後,原本的雙方當事人的法律關係,便會自動轉到正式買賣合同。然而中英聯合聲明的法律雙方關係人是中國政府和英國政府,相反基本法則是中國的內部全國性法律。

可是在基本法起草過程當中有充分的諮詢管道,英國政府也曾多次向起草委員會表達過意見。包括在起草之初,1985年12月基本法起草委員會主任委員姬鵬飛便已率領5名副主任前來香港會面港督尤德交換意見。1990年1月李後和魯平也曾在北京會見了港督衛奕信。英國政府也曾具體地就多項內容包括選舉委員會的組成等發表過意見。英國提出四大界別的組成,應該各自平均地由工業、商業和金融部門、專業、勞工、社會服務和宗教部門,資深政治人物,市政局和區議會內成員,以及在香港公務人員名冊中列出的各法定及諮詢局和委員會的代表組成。英國政府的態度表明了對基本法的肯定,更重要的是承認基本法對於聯合聲明的內容並沒有衝突。反過來說,如果英國認為基本法的內容有任何違背聯合聲明之處,當時也就應該表明立場。

不如用實際法律眼光看待事情

由於起草時的情况和英國政府的參與,即使聯合聲明和基本法並不如買賣合同般直接過渡雙方當事人的法律關係,但也充分肯定了聯合聲明和基本法的融合關係,不然英國政府不可能不提出異議。既然如此,無論聯合聲明還有沒有效,其現實意義在基本法產生之後又在何處呢?簡單歸納而言,(1)問題的重點是既然基本法實施了20年,英國政府從來沒有說過它違反聯合聲明,現在重提它的效力目的何在?如果英國政府因為粗疏大意,當年忽略了某些條款,導致基本法實質上違反了聯合聲明的內容和精神,現在最應該做的是指出違反的地方,要求中方糾正錯誤,而不是僅僅強調它的效力;(2)如果基本法沒有違反聯合聲明,已經忠實地反映了中英雙方的立場,在現在社會出現的爭議裏,我們為何不以相對具體的基本法來解紛排難,反而要找陳年的綱領性聯合聲明來做文章?它們的實用性不是不言而喻嗎?

事實上,中英雙方分別說「沒有現實意義」和「繼續有效」,本身是沒有什麼衝突之處的,這些都只是外交辭令,還不如用實際的法律眼光去看待整件事情來得正面。

(編者按:文章標題為編輯所擬;來稿原題為「中英聯合聲明與基本法的關係」)

作者是基本法推廣督導委員會委員

 

原文載於《明報》觀點版(2017年7月日)