法政匯思:北韓核武「冇王管」?——北韓核問題與國際法 文:冼樂石

近日北韓領袖金正恩的種種行動,令人不禁猜想北韓的核打擊能力,是否已經令其在外交桌上遊刃有餘。在連串核試﹑試射導彈與軍事演習間,金正恩頻頻伸出橄欖枝,不僅派出親妹搶去平昌冬奧的鋒頭,邀請美國總統特朗普會面,而在朝美會面前又旋風式到訪中國,並提出朝鮮半島無核化的承諾。
看似「冇王管」的北韓,就連美俄中等強權亦無法以外交手段阻止其發展核武,在國際法下又有沒有不發展核武的限制呢?本文將會探討北韓是否受國際法有關核問題的義務限制。本文將首先介紹國際法的無核化義務,然後探討北韓是否需要遵守上述義務。
國際法的無核化義務
自第一枚核彈在日本造成重大傷亡後,國際法一直嘗試限制核武的使用。在眾多多邊與雙邊條約中,國際法的無核化義務可分為三大類︰不擁有核武﹑不進行核試,和不將核能作非和平用途。
國際法上不擁有核武的義務很簡單︰儘可能減少世界上的核武。不擁有核武原則最重要的國際法來自條約,包括一九七零年生效的《不擴散核武條約》﹑去年開放簽署而未生效的《禁止核武器條約》,和部份國家之間訂立的核裁軍條約。不同的條約亦有禁止在某地區部署和使用核武,是為「無核武地帶」。
不擁有和使用核武
《不擴散核武條約》是國際法中最重要的無核化義務,因為它是世上第一條有關限制核武的條約,對日後的發展影響深遠。首先,條約將所有國家分類,以在一九六七年一月一日前已擁有核武的國家為「有核武器的締約國」(有核國家),而所有其他國家為「無核武器的締約國」(無核國家)。其次,條約分別限制有核國家及無核國家在核武上的權利︰有核國家不應將其核武或材料「擴散」到無核國家,而無核國家不應獲得核武及相關的技術或材料。最後,條約限定所有國家應該真誠地談判停止核軍備競費和核裁軍。當年,在六十年代中法兩國核試後,美英蘇三國擔心世上更多國家會陸續發展核武,而令世界更容易陷入核戰,因此匆匆制定條約,限制其他國家發展核武的正當性。
至於去年開放簽署的《禁止核武器條約》,則是各方多年來努力的成果。條約要求締約國完全禁止核武的開發﹑轉讓及使用,並逐步實現徹底消除核武。可是,沒有一個有核國家參與條約的起草,亦未有簽署落實條約。除了有核國家外,就連受有核國家核保護傘下的無核國家亦拒不簽署條約,例如北約成員國,和唯一曾遭受核武攻擊的日本。因此,條約效力成疑,而直至今天為止,尚未生效。
部份國家之間,尤其美俄,亦曾就核裁軍達成一系列協議。自七十年代起,美俄一直希望在其核彈發展失控前,達成控制核武數量的協議,包括一九八七年《中程飛彈條約》﹑九十年代的《削減戰略武器條約》,和二零一一年的《新削減戰略武器條約》。此等條約就雙方的戰略武器數目﹑種類及投放方式作限制,並允許對方檢查實施進程。其他國家方面,在蘇聯解體後,烏克蘭﹑白羅斯和哈薩克都繼承了蘇聯的核武,但在美俄壓力下,陸續在九十年代將核武移交俄羅斯,並加入《不擴散核武條約》。
除了條約外,國際法並沒有其他不擁有核武的義務。可是,國際法院在一九九六年的《核武諮詢意見》中表明,《不擴散核武條約》中的談判義務是習慣法的一部份,任何國家均需遵守,並以善意進行談判,以最終達至全面無核化的結果。
國際法亦有不同條約禁止核武在某地區在部署及使用核武。首先,外太空﹑南極和海床都有專屬條約,禁止核武的部署或使用。在地區層面,中亞﹑東南亞﹑非洲﹑拉美及加勒比海地區和南太平洋地區的國家都有簽署條約,建立了五個「無核武地帶」。
不測試核武
不作核試是國際法上無核化的重要部份之一。核試是發展核武不可避免的重要一步,而限制核試不僅可以限制核武發展,亦可以減低核試對環境的損害。國際法對限制核試的義務雖然不多,但較發展核武更嚴格,而有更多國家參與限制核試條約的體系。
限制核試的義務絕大多數由條約制定。自一九六三年的《禁止在大氣層、太空和水下進行核武器試驗條約》(《部份禁止核試驗條約》) 起,各國都不違餘力地推動禁止核試,尤其是深受核試影響的國家,例如經受美國多次核試﹑甚至居民被迫歧遷的馬紹爾群島﹑又或深受法國在南太平洋核試影響的新西蘭。一九九六年開放簽署的《全面禁止核試驗條約》,完全禁止各國在任何地方進行核爆炸,以阻止核武的開發及核試造成的環境污染。上述兩條條約都得到世界大部份國家的承認和簽署落實,而近二十年來的核試數目亦大幅下降。
不作非和平使用
核能本身並沒有問題,但若作非和平用途,則會導致核武「擴散」。核能與其他軍火工業不同的地方,在於軍火工業所需的技術一般在民間用處有限,但若要掌握和平使用核能,國家需要發展與制造核武無異的技術。因此,制造核武可在發展和平使用核能的晃子下,秘密地進行,而其他國家很難從表面看出端倪。
在這一方面,國際間成立了專門保障和平使用核能的國際機構—國際原子能機構。除了制定核安保等其他保護環境及健康的專業準則外,機構的一大功能是所謂的「保障」功能。通過與有使用核能國家 (不一定是有核國家) 簽訂保障協議,機構可定期到訪該國的核設施,例如核電站﹑研究中心等,探查核材料僅用於和平用途,阻止秘密開發﹑轉移或製造核武或有關的核材料;在核設施中安裝及實行一系列確保和平使用核能的監視裝置和措施;亦會在特定情況下突擊抽查核設施。
機構在調查後會公佈結果,並提供各國可信的保證,證明被查國一切正常,沒有將核能作非和平使用。我們經常在新聞中見到的「國際原子能機構檢查」,就是其「保障」功能下的檢查。例如伊朗在和美俄等國協議放棄核武後,機構與伊朗簽訂協議,容許機構人員檢查濃縮鈾濃度及數量﹑離心機數目及功能﹑安裝閉路電視及遠程監視系統,確保伊朗日後的核計劃只可作民用,而不會被秘密用作開發核武。
北韓需要遵守無核化義務嗎?
北韓在國際上一向被視為不守規則的「野孩子」,一直無視各國的警告或制裁,自然在核問題上亦沒有任何不同。北韓並不受任何有關無核化的條約限制,而其履行習慣法的談判亦是十分反覆,進展緩慢。
北韓並非任何無核化條約的締和國,因此完全不受其義務限制。北韓曾經為《不擴散核武條約》的締約國,更有和國際原子能機構簽訂保障協議,允許機構人員檢查其核設施。可是,在國際環境日益對北韓不利下,北韓多次威脅要發展核武,在一九九三年退出國際原子能機構,又在二零零三年宣佈退出《不擴散核武條約》,完全不受任何義務限制。聯合國安理會多次譴責北韓的行為,並進行經濟制裁,希望北韓因此收回發展核武的決定,可是北韓並沒有理會制裁。再者,北韓並非在任何「無核武地帶」中,而對外太空核武的限制,只包括部署在外太空的核武,與彈道導彈經過外太空無關。
在習慣法方面,雖然北韓需要真誠地談判核裁軍,但數十年來成果非常有限。朝美曾在九十年代簽訂《朝核問題框架協定》,務求控制及凍結北韓的核武發展,換以和平使用核能,但後來協定不了了之。在二零零六年時,北韓重返談判桌,並在中﹑美﹑俄﹑朝﹑日本和南韓六方的談判中承諾放棄核武計劃﹐以換取和平使用核能和解除制裁。當然,沒過幾年,北韓又再故態復萌,重新發展核武,又驅趕境內的監查人員。所以,今日金正恩提出的「朝鮮半島無核化」,究竟是真心的承諾,還是老調重彈,就要拭目以待了。
最後值得一提的一點,是北韓在談判桌上的反覆無常,究竟有沒有違反國際法的要求。正如上文所指,習慣法要求北韓「真誠地談判停止核軍備競賽…」,而國際法上亦對談判有一定的要求,包括需以善意參與談判,不得刻意地拒絕達成停止核軍備競賽的共識。若就北韓在談判桌上的行為,很難讓人覺得它是善意參與談判,因為所有達成的共識都會很快被推翻。可是,國際法的標準並沒有這麼高,例如在法國訴西班牙的仲裁案中,仲裁庭指善意談判僅指雙方尊重談判程序﹑願意考慮與其不一致的意見,及顯示對談判的重視。在波蘭訴立陶宛一案中,常設國際法院亦指,即使兩國有國際法上的義務去協商,協商並不一定需要達成結果。因此,雖然北韓的行為在常人眼中絕不帶有善意,但在國際法的框架下,仍然是可以接受的。
總結
北韓核問題看似與港人無尤,但事關東北亞的安全,尤其是港人熱愛的旅遊景點—南韓與日本的安全。雖然國際法上無核化的義務有限,而北韓亦不需要遵守大部份的義務,但其仍然需要真誠地談判以達至無核化的目的。再者,既然北韓的一把手已經明示要推動朝鮮半島無核化,我們姑且帶著一點希望,願北韓核問題早日得到解決,而國際法也能發展到足以全面禁止核武的境界吧。