法政匯思:馬航烏克蘭空難與國家責任——誰要負責? 文:冼樂石

幾日前,多國聯合的國際調查團公佈對馬航17號班機空難的調查結果,查明擊落客機的飛彈來源。荷蘭與澳洲指責俄國要對空難負責,並可能將俄國告上國際法庭。本文整理了馬航空難的來龍去脈,並簡介空難責任的法律體系﹑過往案例,最後討論本次空難責任誰屬。

空難始末
烏克蘭自2012年顏色革命以來,局勢一直不穩。2014年,在俄羅斯的支持下,烏克蘭東部要求自決並脫離中央政府。其後,親俄份子佔領政府建築並自行宣佈獨立。雙方開始武裝衝突至今。
2014年7月17日,馬航17號班機途經由親俄份子控制的頓內次克州空域時,與空管失去聯絡,後證實於州內墜毀。空難造成298人死亡,包括283名乘客與15名機組人員。死難者多為荷蘭籍,亦有為數不少馬來西亞籍及澳洲籍公民。事後,烏克蘭宣佈關閉東部領空。
空難發生後,烏克蘭與俄國及親俄份子互相推卸責任,加上空難現場為衝突地點,調查困難重重。澳洲﹑比利時﹑馬來西亞﹑荷蘭及烏克蘭決定組成國際調查團,目標為找出事件真相和誰要負上責任。

空難原因
經國際調查團查明,馬航客機在烏克蘭境內被俄羅斯製「山毛櫸」飛彈擊中﹐引致機身折斷並於空中解體。經國際調查團反覆審視證據,包括衛星圖片﹑飛機殘骸等,認定該飛彈屬於在俄國境內部署的防空旅,而該旅則在墜機前進入烏克蘭東部,空難後撤回俄國境內。調查已經鎖定防空旅的指揮官及軍官團,但未能確定誰對空難有直接責任。
因此,調查團認為俄羅斯的防空旅擊落了客機。可是,調查團仍在找出其他詳情,例如誰下達命令攔截客機﹑背後有否其他組織或國家指使,以及該防空旅的作戰規條等。
澳洲及荷蘭政府均接納調查團的報告,並指俄羅斯要負責,有可能將其告至國際法庭。俄羅斯一直拒絕配合調查團,亦否認一切指控,認為調查團缺乏俄國參與,因此結果不可信。

空難與國家責任的法律體系
在國際法中,國際航空法對空難與責任方面有三大原則。首先,國家關閉領空的法律基礎是在1944年《國際空運協定》內第一條—國家可關閉在公開衝突地點的領空;又或1944年《國際民用航空公約》(又稱《芝加哥公約》) 內第九條—國家可因軍事需要或公共安全,限制或禁止外國飛機使用部份領空。其次,國家有責任防止妨害國際航空安全︰1971年《制止危害民用航空安全的非法行為的公約》(又稱《蒙特婁公約》) 第十條指出,國家有責任採用一切可行方法防止妨害航空安全的行為。

至於國家責任方面,2001年《國家對國際不法行為的責任條款》第二條指出,一國的國際不法行為由歸屬一國違反國際法的行為或不作為組成。第五條指出,即使表面上不屬一國,但若某組織經法律授權而行使政府權力要素,其行為亦歸屬該國。第七條指出,一國的機關即使逾越指示,亦不能避免該等不法行為的歸屬。最後,第三十一條指出,責任國有義務對國際不法行為造成的損害提供充分賠償。

除國際法外,人權法中有關保障生命權的條款亦與空難有關。由於空難奪去的生命都是無辜的,如有國家或組織蓄意造成空難,則違反了乘客與機組人員的生命權。以本案為例,歐洲人權公約第二條指出,人人都有生命權,不可被故意剝奪,除非經法院遵照明文法律審訊後定讞。

類似事件
歷史上,類似的事件亦有不少。就空難而言,1988年的洛克比空難和本次一樣,都是由國家策劃導致的。至於國家責任方面,八十年代美國和尼加拉瓜間的問題,與九十年代南斯拉夫內戰中,塞族對波斯尼亞人的暴行,則帶出了國家在境外行為的責任問題。

(一) 洛克比空難

洛克比空難是由國家行為導致的空難。1988年12月21日,泛美103號班機途經蘇格蘭洛克比鎮上空時爆炸解體,導致270人罹難,包括243名乘客﹑16名機組人員及11名當地居民。空難原因為放置在行李艙內的計時炸彈,在客機起飛後約半小時爆炸,機身斷裂而墜毀。

經當地警察三年調查,鎖定兩個利比亞特工涉嫌將炸彈寄艙後沒有登機,釀成慘劇。英美要求利比亞引渡疑犯,但利比亞不從,僅願意在證據充足下扣押二人。

經過多年拉鋸,最終利比亞願將二人移交中立國荷蘭,然後由蘇格蘭派出法官,在前美軍基地內開庭審訊。其中一人被裁定謀殺﹑串謀謀殺及違反英國《1952年民航安全法》,判處終身監禁,而另一人因證據不足,當庭釋放。法庭亦認定襲擊的計劃與炸彈均來自利比亞。

空難後,聯合國宣佈制裁利比亞,包括禁售軍火﹑禁止通航及禁售石油設備等。利比亞未有直接承認責任,但在2003年時向遇難者家屬賠償,制裁才得以終止。卡達菲政權倒台後,時任利比亞外交部長曾指卡達菲本人下令實施襲擊,但未有任何佐證。

(二) 尼加拉瓜訴美國案

本案是國際社會首次面對境外行為導致的國家責任。在八十年代,美國列根政府致力推翻當時尼加拉瓜的左翼政權,包括資助及訓練尼國境內的游擊隊,又派特務往尼國境內破壞,例如在港口佈雷。尼國在國際法院指控美國派遣特務入侵尼國和幫助游擊隊,違反國際法上不干涉內政原則,故需負上國家責任。

國際法院指出,國家責任在於兩個要素︰該國的行為是否違反國際法,以及是否可將行為歸屬該國。對於該國境外行為,要以該國是否「有效控制」為準則,斷定行為是否歸屬該國。最後,法院認為「有效控制」沒有中間的灰色地帶,國家只可以有「有效控制」或者沒有。

(三) 波斯尼亞訴塞爾維亞案

本案不僅殘酷血腥,亦帶出了境內外非政府組織與其聯繫國的國家責任。

南斯拉夫內戰中,波斯尼亞境內的穆斯林遭塞族武裝及實際由塞爾維亞控制的南斯拉夫軍屠殺,最著名的例子為斯雷布雷尼察大屠殺,共有8000名平民死亡。除此以外,塞族武裝又有其他針對平民的暴行,例如現代戰爭中最長的薩拉熱窩圍城戰,近14000人死亡。圍城戰最著名的一幕,為「薩拉熱窩的羅蜜歐與茱麗葉」—一對分別來自塞族與穆斯林族的情侶在過橋時,男方被不明槍手射殺,女方中槍後,掙扎匍匐到男方旁,擁著其屍體至斷氣。

戰後,除了前南斯拉夫問題國際刑事法庭處理個別罪犯的國際罪行外,波斯尼亞亦在國際法院向塞爾維亞提起訴訟,指控塞國一系列嚴重侵犯人權﹑人道法及施行種族滅絕的行為。案件其中一個爭議,是塞族武裝是否塞爾維亞一部份,而令其行為可歸屬於塞國。

國際法院認為,在認定塞族武裝種族屠殺或類似嚴重罪行是否可歸屬塞國前,應先找出塞族武裝是否屬於塞國一部份,有否接受後者的指示及控制,又或有否接受後者的直接援助。最後,雖然國際法院認為,塞國並沒有執行﹑指示/控制或直接支援塞族武裝的種族滅絕,但塞國對其關係密切的武裝不作為,沒有盡力阻止種族滅絕,因此亦要負上相應的國家責任。

馬航空難,誰要負責?
首先,烏克蘭沒有盡力防止妨害航班的行為。事發客機在烏克蘭境內墜毀,因此烏克蘭責無旁貸。即使烏克蘭未能實際控制其東部領土及領空,其責任亦不因此而消除。引用歐洲人權法院的案例,烏克蘭「必需盡力以其可支配的法律或外交途徑,向外國或國際組織保障《蒙特婁公約》下的權利」(Ilaşcu v. Moldova and Russia ECHR 2004–VII 179)

烏克蘭沒有完全關閉不安全的領空,是一種以不作為而違反國際法的行為。要烏克蘭因不作為而要負上國家責任,需要判定烏克蘭是否在事前已經得悉或應該得悉東部領空真實而準確的潛在危險,而該危險最後造成慘劇。在本案中,烏克蘭空管已經關閉馬航客機飛行高度以下的空域,證明東部領空並非安全,但為何在危險未除的情況下開放剩餘領空,令人覺得奇怪,亦未能證明烏克蘭有盡力保持航道安全。

俄羅斯對空難亦難辭其咎。無論是事前疑似向親俄份子提供防空飛彈,又或事後對調查漠不關心,拒絕合作,都難以向世人證明空難與其無關。

可是,要令俄羅斯負上國家責任,最大的問題是可否將親俄份子的責任歸屬俄國。首先,親俄份子是否俄國的「國家機關」,行使俄國政府的權力要素;第二,俄國是否直接下令親俄份子攔截客機;最後,俄國有否盡其責任,利用其影響力阻止親俄份子的行為。如親俄份子可被認定行使俄國政府權力要素,即使其行為不符合俄國的指示,亦可被視為俄國的行為。親俄份子是否收到俄國的「柯打」攔截客機,仍是未知之數。可是,無論是飛彈的來源,空難的位置或事後的舉動,俄國即使可以堅持表面上證據不足,但亦難逃國家責任。

此部份的論點雖然未經法院證實,但已經有遇難者家屬以相同論點在歐洲人權法院分別向烏克蘭及俄羅斯提訴。烏克蘭的案件已於前年入稟,但法院下令為保護原告,案件在最終判決前將會保密。至於俄羅斯的案件,在執筆之時(5月25日) 剛入稟,暫未有任何結果。

雖然馬航貌似是空難的受害者,但它也有一定的責任。雖然有為數不少航空公司都採用同一領空,但在得知烏克蘭的局勢時,理應採取措施減低風險,例如繞行或取消航班。

馬航並非國家,但國際法仍然對其適用。1999年《統一國際航空運輸某些規則的公約》(又稱《1999年蒙特婁公約》) 列出航空公司對乘客或貨物損失的賠償定額,又指出若航空公司失誤而未能證明意外非由其所造成,賠償則無上限。

就本案而言,據報馬航早在2016年已經向部份家屬賠償公約定額,但未有披露實際金額。至於馬航會否需要賠償更多,就視乎調查團的最終報告,馬航當時是否清楚了解飛越烏克蘭東部領空的風險,和國際訴訟的結果了。

總結
馬航烏克蘭空難,奪去了兩百多個無辜的生命。現在事實逐漸水落石出,誰是誰非也愈來愈清楚可見。無論是烏克蘭的疏忽﹑俄羅斯的故意,又或馬航的問題,國際法都有專門的體系去理清國家間的糾紛和國家責任。至於枉死的二百多人能否沉冤得雪,就要依靠調查團與國際法院的處理了。

 

 

文:冼樂石