滅檔危機

近日英國國家檔案館(National Archives)解封多批封存30年的香港密檔,記者遠赴英倫,將1980年代有關香港前途、中英談判的密件首次呈現大眾眼前,豐富了香港「二次前途」問題的討論。雖然有為數不少於1984至1986年間的內部文件仍然因政治敏感繼續封鎖,但是英國具備的一套完整檔案法,反照出在香港爭議多年的歷史檔案保存還是無法可依的無奈真相。作為民間政策研究者、民間團體甚或下一代,了解我城的歷史發展還是困難重重。

故意忽視檔案管理

前檔案處長朱福強多年來控訴政府忽視檔案管理的重要性,意圖將香港變成失憶城市。政府忽視檔案管理可以從編制中略知一二:根據2015年數字,有歷史學科或專業檔案管理背景的檔案主任職系(archivist grade)公務員竟然只有16人(註1),檔案處近年更被安插大量擅長「專業問題、行政解決」的行政主任(EO),增加了因政治理由被「滅檔」的潛在風險,也令有志從事歷史保存的歷史專業畢業生有志難伸。

有趣的是,檔案處長官位奇低,只屬首長級公務員D1級,向政務司轄下的行政署負責,屬所有政府部門中最無實權的一個。檔案處發出的行政指令有否得到全面實行、公開的檔案有否經過篩選,無人知曉。而這個黑洞在現今檔案處殘缺不全的檔案中,似乎獲得到一些印證。

無法替代的檔案法及資訊自由法

現時香港並沒有檔案法規管政府部門開立(create)、歸檔(filing)、存取(retrieve)、移交(transfer)、銷毁(destroy)、保存(archive)檔案的行為,更沒有立法保障市民的查閱權(access rights)。僅有的規管,只有檔案處所發出的關於檔案管理的行政指令、1995年《公開資料守則》(《守則》)及訂立的《1996年政府資料檔案(取閱)則例》(《則例》)。這3類規管的效力不能與外國的檔案法(Archives Act)和資訊自由法(Freedom of Information Act)相提並論。首先行政指令沒有法律效力規管政府部門行為,亦沒有獨立部門監察執行情况;政府亦可以任意詮釋《守則》,拒絕市民索取政府資料的要求;《則例》指令檔案處須解封30年或以上的歷史檔案供公眾查閱,但部門仍可予以拒絕(註2)。2014年申訴專員公署亦指摘當局在檔案管理方面缺乏有效措施、人手、獨立監察和透明度(註3)。可惜在香港不民主的政制下,政府亦沒有動機改善,遑論全面訂立檔案法。

缺乏這兩條法例和獨立監察下,政府部門沒有動機按規例為敏感議題開立檔案,檔案處亦無力要求政府部門移交所有敏感檔案。記者、民間團體、學者在政府檔案處找尋文獻時遇到的困難彷彿證明了這一點:稍為重要或歷史事件的文件,如六七暴動、新界租約期滿、香港前途問題等,不是空手而回,就是資料有限,難以在本地進行有意義的研究。即使公開了,亦多數顯然是經過篩選:要麼政治性較低,要麼就是已經存在於公眾領域的資訊,例如郵政署發行郵票的檔案、教育局學校行政的檔案等,竟也放在檔案處的年報炫耀(註4)。另外檔案處亦偏向主題式地公布密檔,若要系統性地尋找30年前解封的文件則多數一無所獲。

民間以至議會長期推動立法也不得要領,是為什麼呢?政府多番解釋「立法並不是唯一完善檔案管理的辦法」(註5),卻竟然未提出其他完善檔案管理的辦法,只先用行政手段「加強」部門檔案管理,然後要求市民單憑一個「信」字,敷衍搪塞,迴避獨立監察。簡單舉例,沒有法例管束下,你會相信今天的政府會將9.28鎮壓雨傘運動的檔案完整歸檔,30年後重見天日嗎?

歷史檔案惠澤普羅大眾

香港落後封閉的檔案管理,在外國是無法想像的。在檔案法下,外國政府有法定責任管理政府檔案,資訊自由法則保障國民有查閱權,英國甚至委任獨立大法官監察整個過程(註6);蘇格蘭政府在2011年修改檔案法,加強民眾的個人資料保存,讓庇護院的兒童多年後能夠追尋自己的出生紀錄及身世(註7)。由此可知妥善的檔案管理以及資訊透明,不單有助國民了解歷史、使官員問責,更惠澤普羅民眾,但這些資訊開放正是不民主政府最害怕的。近年外國甚至將歷史檔案電子化,務求做到全民共享,與香港政府對歷史封鎖和篩選的做法顯得相形見絀。

香港的「滅檔危機」已經出現多時,大家可能認為與日常生活無關而不太在意,但當香港過了30年才發現過往文件殘缺不全時,到時香港的歷史就已一無所有、花果飄零。

註1:政府檔案處2015年報

註2:《1996 年政府資料檔案(取閱)則例》

註3:申訴專員公署《主動調查報告:香港的公共檔案管理》(2014年3月)

註4:同註1

註5:立法會:政務司長就「訂立檔案法」議案總結發言(2011年11月16日)

註6:〈我國與美英等八國檔案法比較〉(台灣;www.lib.nccu.edu.tw/blis/fulltext/47/47_5.PDF)

註7:蘇格蘭國家檔案館(www.nrscotland.gov.uk/record-keeping/records-management)

文:黃少雄(本土研究社成員)

原文載於《明報》觀點版(2016年9月13日)