漏網之娛——《公眾娛樂場所條例》的歷史審視

九七回歸至今,每屆特區政府的施政口號中,皆以發展本地創意文化產業為任。可是,官方的說法,往往跟自己的行事「對着幹」。早前跟富德樓租戶相關的連串風波,以及獨立音樂表演場地Hidden Agenda的放蛇事件,讓社會大眾的焦點落在現行《公眾娛樂場所條例》(下稱《條例》)。

現時,不少文化藝術團體都選擇落戶工廈和商住樓宇,但由於政府的活化工廈政策只鼓勵整棟改建,個別團體限於地契問題,同時商業樓宇和申請牌照的高昂成本,使這些文藝場所無可避免被當局視為「無牌經營」。此外,《條例》對「娛樂」的定義並不清晰,不少民間活動都可能隨時跌入違規經營的法律陷阱。除了定義模糊,只要申請或持有公眾娛樂場所牌照,來自警務處、食環署、屋宇署、消防處等多個政府部門的人員,均有權隨時進入該地方巡查,成為政府管制民間活動的潛在手段。因此,要了解現行《條例》的荒謬,有必要梳理其生成的歷史脈絡。

百年原罪:《條例》的緣由和發展

港英政府對公眾文藝和娛樂的規管意識(註1),可追溯自由1737年英國本土所設立的《張伯倫令狀》(the writ of the Chamberlain)。此令狀管制在英國的話劇表演,只要張伯倫(亦即宮務大臣)認為合乎禮教、社會和諧等原因,便可禁止該話劇上演。雖然這令狀在1968年因設立劇院法案(The Theatres Act)而被廢除,但港英政府早期對華人實施的相關規管,雖然經過修訂卻一直沿用至今。

在1857年立法的《加強保障殖民地治安條例》(於1858年被同名的條例蓋過)列明,禁止宗教儀式以外的華人集會,至於粵劇等公眾表演則需獲港督或註冊總局局長書面許可。直至1886年的《宗教儀式及節慶條例》增訂了管制華人戲曲表演的內容,後來1886年的條例在1888年被納入《管理華人條例》(The Regulation of Chinese Ordinance)裏,而這條例確立了華民政務司(The Secretary for Chinese Affairs)發出許可和審查中國戲劇表演的情節和內容的角色。英國曾在印度實施審查戲劇內容,以壓制當地的民族主義興起和戲劇作為社會批判工具的潛力(註2),推測當時審查戲劇在香港的實施背後都有類似的考慮。

直至1908年立法的《劇場與公眾表演條例》(Theatres and Public Performance Regulation Ordinance),管制戲劇和公開演出的法例才有進一步發展。1908年的法案一方面不影響「華人條例」中,華民政務司審查中國戲劇表演的角色,另一方面要求所有劇院和公開舞台表演場地(stage play)(註3)申請牌照。

現時通行的《公眾娛樂場所條例》,則在1919年設立,蓋過了1908年的條例,中國戲劇表演維持由「管理華人條例」管制,其他方面增訂了發牌程序、發牌條件及對建築物的要求等規例。而1919年《條例》第4章列明電影的內容和海報須經警務處長審查,中文電影則由華民政務司審查。發牌制度分電影院、劇院和非制度分電影院、劇院兩類型處理。

所以普遍理解下,公眾娛樂場所條例的純粹是消防安全、樓宇衛生等技術考慮,遺忘了條例在歷史的運作情况,實質上是可作為管制民間集會、公眾娛樂的法律工具。

擴張與收窄:適用範圍及審查制度

《條例》於1951年和1995年經歷較大規模的修訂。1951年的修訂大幅擴張了條例對「娛樂」的定義(見表)。這次修訂主要目的,是確保條例適用於當時的社會環境,以及加強管制日益普及的電影放映。翻查歷史文件,拉闊定義的理由,是當時的港英政府希望藉此打壓左派組織。

從歷史檔案館的文件H.K.R.S No.41可得知當年的具體運作情况。在1950年,公眾娛樂場所牌照的發牌會經過華民事務司預審(pre-censorship);而1951年的修訂,時任華民政務司提出必須把「圖片、攝影和圖書展覽」加入「娛樂」的定義內,因為他認為「當時某些左派工會和組織持續舉辦圖片、攝影和圖書展覽,純粹是中國共產黨的政治宣傳,都可包括賣物會」(註4)。某程度上可反映《條例》在冷戰時作為箝制敵對政治陣營的工具。

隨着引入電影三級制的《電影檢查條例》在1988年立法,主要規定有關電影及宣傳內容審查的《條例》第5條被廢除。《條例》在回歸前受到猛烈批評為侵犯言論自由,1995年The Public Entertainment and Amusement(Miscellaneous Provisions)Ordinance廢除了港督會同行政局(Governor-in-council)在《條例》中發牌和取消牌照等權力,將之下放至布政司署(民政事務局前身)。1999年的修訂主要在於廢除有關規定發牌收費的條文和發牌市政局和區域市政局管有的物業自動領有牌照的條文。總體而言,監視民間「娛樂」活動的發牌制度大致保存了下來。

政府應訂減文化團體經營成本政策

條例發展至今,值得思考的是這刻《條例》是一個使公眾地方更安全的發牌制度,或是無聲無息地殘餘了殖民地管制政治文化空間的惡法?面對如雨後春筍散落在工廠和商住樓宇的小型文化團體的活動,對公眾「娛樂」無所不包的定義又是否合時?把所有民間活動定義為「無牌經營娛樂場所」又是否符合法律的原意?除了對「無牌經營」的團體發出警告信,政府更應該做的是了解現時社會的需要,制訂出以減低文化團體經營成本為目標的政策安排。

註1:「百年原罪:《條例》的緣由和發展」部分主要參考Halsbury’s Laws of Hong Kong/ 155-Entertainment, Hotels, Sport and Tourism/ (1) Entertainment/ 2 Public Entertainment/ A. Places of Public Entertainment

註2:印度殖民地時期審查戲劇的情况 Acts of authority/Acts of resistance: Theater and politics in colonial and postcolonial India, Nandi Bhatia

註3:包括悲劇、喜劇、鬧劇、歌劇、默劇、電影、跳舞表演、魔術、拳擊比賽、馬戲團表演、音樂會表演

註4:Memo of 20.9.51 from Hon A.G./ H.K.R.S No. 41/ Public Record Office of Hong Kong

文:姚政希@本土研究社

原文載於《明報》觀點版(2017年6月16日)