漫談美國總統選舉制度

離開香港幾天,到外地開會。這裏因為眾所周知的原因,互聯網並不太過便利,看不到香港的報刊與時事網站,被迫與香港的時事脫節。而偏偏近一個星期香港的政局發展,卻瞬息萬變,所以不敢一早先下筆寫時事,又不想本欄脫稿,所以唯有湊湊興,寫寫篇美國總統選舉。

很多人都知道,美國這個西方民主陣營頭號大國,總統其實並非真的完全由一人一票直選產生。

美國開國元勳其實相當保守

從憲法上講,美國總統是由538名選舉人所組成的選舉團所選舉產生,而非由選民直接選舉產生。每個州會按人口比例,派出若干數目選舉人(現時最多代表的是加州,共有55人;最少代表的則有幾個州和地區,同是3人),組成這個選舉團。他們會在明年1月再開會,由他們投選出總統。

為何不實行一人一票的「真普選」,而要走這樣的精英模式?

美國「憲法之父」咸美頓(Alexander Hamilton),曾撰文解釋,說選出總統這樣的頭等大事,理應交給一些精明及有判斷力的人士,坐下來經過反覆透徹討論,深思熟慮才作出決定。因此,由群眾選出一小撮精英,才能擁有如此的眼光及識見。而另一方面,這樣的一個制度,亦可減低混亂及失控的機會,因為選舉人聚集在一個相對隔離的場合來開會作出決定,才可隔絕群眾的狂飈、騷亂,以至暴力的干擾。

大家或會問,美國一向被視為民主的先驅,其開國元勳竟在政治上如此保守?我當然不會生安白造,大家大可以翻翻《聯邦黨人文集》(The Federalist Papers),就可以看到當年主要負責草擬美國憲法的3位政治家,他們的想法和理據。

美國總統選舉制度的兩大蛻變

但雖然,美國憲法的寫法和精神是如此,但後來因為民主化潮流及群眾壓力,迫使很多州立法,規定這些選舉人只能按各自的政黨背景及群眾授權來投手中一票。換句話說,不能按自己的判斷及自由意志來投票選出總統人選。因此,一個原本極富精英主義色彩的間選制度,便變成名存實亡,這些選舉人今天只能當一個「快樂的傀儡」(happy puppet)。

而另一方面,人們後來亦漸漸發現,如果把自己全個州的選舉人票,以勝者囊括制的形式,全數交給某名候選人,便可加強自己州份與他討價還價的籌碼。因此,又進一步發展出今天的勝者囊括制。

就是在過去200多年的漫長歲月裏,這兩大蛻變,讓美國總統的選舉制度,由一個原本極保守富精英主義色彩的間選制度,變成今天一個變相但也並不完全的直選制度,讓美國人忍了下去,且不用牽涉到修改憲法,勉強可被說成兩全其美。

但當然,這樣的「半桶水」民主,不會沒有缺點。

選舉團制度的四大缺點

首先,現行制度的最大缺點,便是它會扭曲民意。勝者囊括制的特徵,便是它很多時會使強者愈強、弱者愈弱。較誇張的例子,就如1980年列根及卡特分別取得51%及41%的普選票,但選舉人票卻為91%及9%之比。還有另一個極端,便是在普選票錯配的情况下,更會出現「少數票總統」之可能性,就如2000年小布殊對戈爾的情况。

第二,大的州份亦往往得益於勝者囊括制,而產生壟斷。試想想,幾個大州份如加州(55票)、得州(38票)、紐約州(29票)及佛羅里達州(29票),已經佔去選舉人票總數的四分之一以上,而且還是贏者全贏、輸者全輸。因此對於這些大州份,候選人往往會不惜代價、志在必得。在奇貨可居的情况下,這些州份向聯邦政府討價還價之能力遂大增,導致政策及利益上之嚴重傾斜。

第三,現行制度亦往往為選舉爭拗以至舞弊提供重大誘因。試想想,如果在一些州份選情吃緊,勝負只差幾千甚至幾百張普選票,那就可以決定數以十張選舉人票花落誰家,那就會讓候選人鋌而走險的機會大大增加。

最後,大選後產生的選舉人,會否在稍後的選舉中臨陣倒戈、背棄選民承諾,亦是另一頭痛問題。其實,在美國史上,便曾出現過多次選舉人背棄選民,把手中選票轉投給其餘候選人的例子。有統計,如此失信的選舉人,史上共有158名。當中71人是因為他們本應支持的總統候選人在投票前死亡,2人因為不同原因拒絕投票,其餘85人因為各種原因將票投給其他人。最近的一次發生在2004年。僥倖的是,到目前為止,這些選舉人的失信並沒有改變過大選勝出者。

誰方可在現行制度中得益?

如果現行制度這麼多缺點,那麼為何立國200多年來,美國仍沒有把它棄之如敝屣,它又是否真的一無是處呢?

贊成保留選舉團制度的一個主要觀點,便是從實用主義出發,認為世界上並無完美的制度,只要現行制度「行之有效」,並無出現過重大亂子,便不應冒險求變,以免弄巧反拙。

再者,現行制度亦被視為可以用來平衡鄉郊的保守勢力。事關根據過往經驗,鄉郊州份選民政治傾向較為一面倒;相反,城市州份則較多陷於兩黨爭持的局面,而鄉郊勢力往往被視為保守頑固力量,妨礙社會變革進步。因此,勝者囊括制可以為城市州份增添額外的影響力。

最後,現行選舉制度亦被視為美式兩黨制之基礎,有助促進政治穩定。因為在勝者囊括制下,第三勢力即使贏得一定數目選票,結果可能還是一張選舉人票也染指不到,根本難以冒起。

四大改革方案

過去100年,美國出現過4個改革方案。

首個改革方案最為簡單,它建議取消選舉人,卻保留選舉人票及勝者囊括制。每州的選舉人票將會自動分配給當地獲得最多普選票的總統候選人,以根絕個別選舉人自作主張、背棄選民,把選票轉投其餘候選人的機會。

第二個方案稱之為「Coudert方案」。它建議由每個眾議院選區,選出一名選舉人,而每個州則選出兩名選舉人,再由他們選出總統。勝者囊括制將會被取消,而兩大黨所擁有的選舉人票數目,將會與它們所擁有的國會議席數目相若。

第三個方案則被稱之為「Lodge-Gossett Amendment」。它建議選舉人及勝者囊括制兩者皆取消,每個州的選舉人票採用類似比例代表制的方法,按每名總統候選人在該州得票之比率,直接分配。這個憲法修訂案在1950年曾獲參議院通過,可惜卻在眾議院遭否決。

最後一個,亦是最激進的一個方案,它建議無論選舉人、勝者囊括制,以至選舉人票,都予以取消,而以一人一票取而代之,選出美國總統。這個憲法修訂案在1969年獲眾議院通過,卻在參議院遭否決,與1950年時的情况恰巧相反。

既得利益反對 改革功敗垂成

以上4個方案,最終都難逃功敗垂成的厄運。歸根究柢,當中最主要關鍵,便是受到不同既得利益集團的反對。舉個例,過往好一段時間,很多由民主黨佔優的州份,形勢都是一面倒;但相反,在由共和黨佔優的州份,很多卻陷於兩黨拉鋸。所以共和黨往往能夠得益於勝者囊括制,以少數普選票的優勢取得不成比例的選舉人票。因此,傳統上,共和黨人往往是現有選舉團制度的忠實支持者,而民主黨人對改革則持較開放的態度。再舉另一例,正如前面之分析,大的州份亦往往是勝者囊括制之得益者及支持者。最後,在一些向來選情陷於拉鋸的州份,一些團結及齊心的社群,如工會及少數族裔等,亦變得奇貨可居。

令情况更糟的是,現時美國修改憲法程序繁複苛刻,不單需要國會參眾兩院各三分之二票通過,亦需要四分之三的州議會投票通過,所以少數利益團體便往往可以扮演關鍵否決功能。

從中可見,除非出現重大危機,如戰敗、革命等,否則政制改革之路並不易行,就算在當今頭號民主大國也不例外。

原文載於《明報》筆陣(2016年11月10日)