為何香港急切需要《檔案法》

有留意國際新聞的朋友,間或會見到英、美政府在某些時候向公眾披露一些昔日政府機密內部文件,由比較花邊的議題如有關政府部門調查外星人的都市傳聞、及至具爭議性的前首相/總統/高官曾作出的指令甚至書信對話內容。這些文件除了極具公共歷史價值,亦體現出一個成熟的文明社會對於史實的擔戴和政府之於公眾的透明度。早於2007年,剛離開政府的前檔案處處長朱福強已經年復年不斷為推動訂立《檔案法》發聲。究竟什麼是《檔案法》? 為何它值得公眾高度關注?

朱福強解釋:「《檔案法》其實是一條很簡單的法例,世界各地的政府容或有不同的着重點,但一般來說,《檔案法》對政府和它的公職人員有以下的法律要求:

(一)公務人員在公事活動過程中,必須開立檔案;所謂口講無憑,官員所做的每一件事,所下的每一決定,都需要依法立案為證。

(二)檔案開立後,必須專業地去管理及妥善儲存。

(三)在公務完成後,相關的檔案需要送交政府的檔案管理機構作鑑定;被鑑定具有歷史價值的檔案,需移交給歷史檔案館永久保存。保存在歷史檔案館的檔案就是『歷史檔案』,它們是一個國家或地方社會文化遺產的一個重要組成部分。

(四)檔案法亦會訂定市民查閱政府檔案的權利;一般來說,檔案在封存20至30年後便會開放予公眾人士查閱。」

令《檔案法》不僅止於在文化角度上傳承歷史的,乃是上述的第一和第四條——使公務人員不論階級部門,在公職上的所有決策、及至一言一行均會被記錄在案,以達至真正的對公眾問責,並且與公眾知情權息息相關。現時,唯一專責管理政府內部文件的只有名不正言不順的「香港政府檔案處」。名不正言不順,因為它並非獨立運作,而是隸屬政務司司長辦公室行政署的一個小單位。換言之,這所謂的檔案處基本上乃聽命於內部行政安排,既無權力審核、鑑定,或要求各政府部門的檔案移交予歷史檔案館作存留,其發出的指引因無法定基礎而可以被直接漠視。即便知道有公職人員不當地處理有需要保留的檔案文件,檔案處亦無可奈何;更甚是,檔案處本身極有可能不知道有政府部門產生或銷毀了哪些公共檔案。其曖昧不明的地位與備受制肘的運作機制,使之根本形同虛設。

2011年11月16日,時任政務司司長林瑞麟回應及總結「訂立檔案法」之議案時,信誓旦旦地說,「立法並不是唯一完善檔案管理的辦法」,並指出所有政策局均「不會輕率把這些歷史和政策的檔案銷毀。大家很擔心銷毀了那麼多檔案,到底會否影響政策歷史和關鍵議題的審核呢?這是不會的,因為我們自己也很關心,要不然,我們的工作是做不下去的。」並草草地以將會加強現有檔案處之運作為總結。於是,香港的《檔案法》就是如此不了了之。只有在2013年,香港法律改革委員會方表示已成立小組委員會就《檔案法》展開研究。而實際上,當然也是只聞樓梯響,實為無日無之的拖延。結果呢?時間來到2016年,在梁振英政權底下,我們所見的政治現實乃是,梁振英任內四年,銷毀了高達12億張政府內部文件。《壹週刊》日前披露,

//梁振英上任四年半以來,若看每年銷毀檔案的數量,可見一四年、即發生雨傘運動及他被揭收UGL顧問費的一年銷毀最多文件,相等於4.2億張紙,較一二及一三年都多出一倍。相對之下,各政府部門每年移交檔案處保存的檔案數量,平均只有200多萬張文件,比較銷毀的億計數字,存有巨大差距。//

是故,雨傘運動中,施放催淚彈是誰下的命令?節骨眼上傳出警方有可能開槍、並要求各區醫院準備接收傷者一說孰真孰假?雖說動盪中少不免有流言滿天飛,然而空穴來風,未必無因;即便可見現屆及至下屆政府99.9%不需要為事件負責,我們的後代也同樣擁有得知史實的知情權。可是,由於沒有《檔案法》的保障和獨立機構的監管,梁振英大手一揮即銷掉相等於623幢IFC二期之高度的文件。我們很難不聯想起,從此就永遠消失的文檔是否就是狼英與警務處處長曾偉雄在雨傘期間的決策記錄、是否就是其不合法地收授巨款的罪證、是否就是他向廉署前一姐施壓而引發人事動盪的證據……

可是,即使文件被保留下來,公眾欲要查閱亦受諸多阻撓。根據前原訟庭法官、檔案行動組創會成員王式英於2011年發表的文章,

//目前有超過10萬份已被鑑定為應作永久保存的歷史檔案,尚未被整理以供公眾查閱。許多政策局和部門暫借的歷史檔案,最終並沒有歸還歷史檔案館。也有數量不詳的歷史檔案現仍埋藏於黑暗角落,其重見天日將會是遙遙無期。

查閱歷史檔案,乃受《1996年政府資料檔案(取閱)則例》所規定。不過就算歷史檔案三十年的封存期已屆滿,政務司司長在聽取了檔案移存部門首長的意見後,仍有廣泛酌情權拒絕讓任何人士查閱(第3及第6條規則)。現時並沒有任何機制,可就政府不批准查閱檔案的決定提出上訴。此外,移交給歷史檔案館的機密檔案清單現已不獲公開(見歷史檔案館歷史檔案網上電子目錄),公眾要查閱該等機密記錄,已變成不可能的事。《取閱則例》不過是行政指引,很容易被政府修改,更何況這些則例均屬酌情性質,它們的落實情況,不單不為人所知,更遑論可依法強制執行。

…此外,主要的政府辦公室,例如行政長官辦公室、中央政策組及金融管理局,根本沒有義務將他們的政策檔案送交歷史檔案館作檔案鑑定或保存之用。沒有他們的檔案,一些重要歷史事件,例如97年香港回歸、2000年實行的問責制,以及政治任命官員的聘用條款及細則是如何訂立、當局如何對他們作出甄選等,這些實情將永遠不得而知。自1997年以來,特別是在過去的五年,政府的各個部門和政策局一直不願交出檔案讓歷史檔案館鑑定和保存。已移交的檔案數量,更從2003-07年間每年平均500,000項下跌至2008年的50,000項。根據政府於2011年向立法會提交的2011-12年度開支預算中的最新統計數字顯示,在2008-09及2009-10年間,政府部門向歷史檔案館移交的檔案數量,更進一步下跌百分之四十四。//

現時,香港有只有一條對政府毫無約束力的《公開資料守則》,並且一直為傳媒人所詬病。因為當他們欲追查政府過往記錄如「廿三條」、「七一遊行」時,往往發現並無相關檔案——而事實上,那些檔案是否依然存在,甚至有否存在過,均成無法深究的謎團。資訊科技界立法會議員莫乃光亦曾撰文指出,根據政府數字,2012年1月至2014年9月期間各政策局和部門接獲近9900多宗根據《公開資料守則》的索取資料要求,其中155宗獲部分資料,而共有227宗被拒絕。時至今日,當大部份文明社會如台灣、日本、韓國等均早已落實《檔案法》,惟香港的資訊自由及公眾知情權仍未得到法例保障,益發突顯自翊國際都會的我城之無稽與反諷。

近日,從橫洲事件中爆出政府以「摸底」手法黑箱作業,繼而推搪沒有文件記錄而企圖逃避公眾質詢,更顯出訂立《檔案法》之刻不容緩——這不是港產片的情節,而居然是在2016年的香港公而廣之、活生生地上演。這次因著候任議員朱凱廸,大眾才對橫洲發展一事關注,且驅使傳媒挖掘出內部文件拼砌真相。可是,在鎂光燈以外,政府還有幾多不為人知的黑幕?常言道,這個政權已經不能信賴,唯有主動監察政府,「自己香港自己救」。但當法例的不足使當權者更輕易地能夠隻手遮天、當大眾被蒙在鼓裡至東窗時發,我們要問責,卻不知何去何從、當我們甚至連蠶蝕香港的傷口在哪裡都不得而知的時候……救個什麼?如何自救?

資料來源:

  1. http://www.info.gov.hk/gia/general/201111/16/P201111160487.htm
  2. http://www.access.gov.hk/tc/codeonacctoinfo/index.html
  3. http://www.hkreform.gov.hk/tc/members/archiveslaw.htm
  4. http://archivesactiongroup.org/main/wp-content/uploads/2012/04/Articles2.pdf
  5. http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20160917/55655923
  6. http://hk.apple.nextmedia.com/news/first/20160921/19777289
  7. http://nextplus.nextmedia.com/news/%E6%99%82%E4%BA%8B%E8%A6%81%E8%81%9E/20160727/413925
  8. http://rthk.hk/mediadigest/20090312_76_122187.html
  9. https://thestandnews.com/politics/%E5%A3%B9%E9%80%B1%E5%88%8A-%E6%A2%81%E6%8C%AF%E8%8B%B1%E4%B8%8A%E4%BB%BB%E4%BB%A5%E4%BE%86-%E6%94%BF%E5%BA%9C%E9%8A%B7%E6%AF%8012%E5%84%84%E5%BC%B5%E6%96%87%E4%BB%B6-2014%E5%B9%B4%E9%8A%B7%E6%AF%80%E9%87%8F%E7%A0%B4%E7%B4%80%E9%8C%84/
  10. http://www.pentoy.hk/%E7%A4%BE%E6%9C%83/mpforum2013/2015/02/18/%E6%9C%B1%E7%A6%8F%E5%BC%B7%EF%BC%9A%E7%AB%8B%E3%80%8A%E6%AA%94%E6%A1%88%E6%B3%95%E3%80%8B%EF%BC%8C%E4%BD%A0%E4%BC%B0%E6%88%91%E5%80%91%E7%9A%84%E5%AE%98%E5%93%A1%E6%98%AF%E5%82%BB%E7%9A%84%E5%97%8E/
  11. http://www.inmediahk.net/node/10

文:戴穎姿@法政匯思