程序理性

西九文化區建設故宮文化博物館的風波愈滾愈大。爭議重點之一,是西九管理局當局,有否按照《西九文化區管理局條例》第19條的要求,就「關於發展或營運藝術文化設施、相關設施及附屬設施的事宜,及任何其他管理局認為合適的事宜,在該局認為適當的時間,藉該局認為適當的方式,諮詢公眾」。

無論故宮文化博物館的文化價值有多高,假如最終被認定沒有按這條款的要求「諮詢公眾」,則於程序上有機會受到挑戰。條文內有不少模糊的用詞,諸如何為「適當」的時間和方式。此外字面看來,條文亦給予西九管理局頗大的自主權——對「適當的」、「合適的」理解,均是西九當局「認為」即可。這些就條文內容「咬文嚼字」的爭議,可能會繼續於相關爭議中發酵。

現代社會科層化產物

講究有無跟足程序做、依足條文辦事,以至研究條文中每一個字的解讀,乃是程序理性的常態。程序理性,是現代社會科層化的產物。社會學家韋伯(Max Weber)指出,人類社會的分工及專職愈來愈仔細、社會組織愈來愈大,於是科層制度亦應運而生。科,是指專責分工;層,是指等級上下。科層組織的發展及歷史因地而異,但不同社會的科層組織模式卻有異曲同工之妙。其一是「非人化」,以組織規章代替個人的主觀意志行事。社會組織愈是龐大、事務愈是複雜、人員組成愈是來自五湖四海,便愈要以規章法度取代個人意志作出決策和行事。不然的話,一人一張嘴、人人行事章法不同,組織亦難以有效管理。

把爭議「非政治化」的利器

其二是漸漸以程序理性取代道德思辨,作為辦事依歸。道德思辨難免涉及按個人的信念及意志,就不同的個案及處境予以酌情。而在龐大的社會組織中,不同人當然會有不同的道德思辨。要理順組織內的矛盾聲音,程序理性便成了把爭議「非政治化」的利器:面對任何意見及矛盾,均透過一套又一套的程序談判、表決,並依法規執行。要讓對方服從,靠的並不一定是思辨理據,而是討論及表決過程是否按程序辦事:只要提案是依程序做事,無論結果如何,大家都要服從和執行。於是,對規章條款咬文嚼字、推敲每一個動作的先後次序,便成了組織如何行事的重要依歸。

一把雙刃劍

程序理性能夠制約公權力、限制長官意志對組織的影響力,以至是緩解組織內部矛盾的張力。即使是西九管理局的董事局主席,在西九管理局條例及相關內部架構的規範下,也未必能隨心所欲。一旦其決策被指出有違程序理性,則無論是多「英明」的決定也會落得「不守規則」的下場。

不過,程序理性也有其爭議的一面。早前發生智障院舍「無聲吶喊」的醜聞,有智障女院友無法出庭指證涉及性侵案的前院長,結果後者被當庭釋放。事後社會輿論怒不可遏,惟司法界秉持對公平審訊程序的執著,對「傳聞證供」(由專業人士替代無法出庭的證人作供)仍有所保留。此外,在審批社會福利以及不同的公帑資助項目時,為求達到程序理性,其審批過程及結果亦不時被輿論責難,例如要求新興民間團體或計劃提交參考往績和財務擔保。

程序理性是一把雙刃劍:它制約公權力及長官意志,但亦有其僵化的傾向;它既可解決社會組織的內部矛盾,但本身亦可能是問題的根源。程序理性,大概是現代社會其中一個最妙的現象。

原文載於《明報》觀點版(2017年1月7日)