紙一般的城市想像

如果大家有到規劃署查閱那位前公務員薛國強近日向城規會入紙遞交有關取消中區電車路的提案(Y/H4/10),就會發現申請內容其實是相當兒戲的——交通技術文件欠奉,申述理由只有三段,連知會土地擁有人也只填上「N/A」,獲批機會是零,似乎旨在引起關注。在這個尖沙嘴海傍割地、任意斬樹、南生圍斬件上馬、洪水橋最後階段諮詢等城市議題都逼在眉睫的季節,青春有限,我個人就不會為如此拙作投放過多的注意。

紙一般的城市想像
薛國強向城規會的改劃申請原文,內容粗疏,根本不會有獲批機會。

然而,這個規劃小行動得到了社會的莫大關注,除了因為理由足夠離地以外,他有意無意打中了兩種城市心境﹕一是一種近日有關於香港市民對城市公共地景(Urban Landscape)的管理憂慮。

無論是灣仔地標同德押偷步清拆,還是中西區夤夜斬樹,香港都彌漫着一種對熟悉的公共地景,突然會在某天不由自主地消失的恐懼,有什麼風吹草動都會牽起龐大反應。二是公眾開始在事件中,發現我們的規劃制度原來也可以容讓一個非土地擁有人申請改變公共用途,有些更會反問「為何他可以申請改劃不屬於他的地方?」,讓這種「踩界」的申請,成為了一個媒體關注的城市奇觀,因而成為城中熱話。

改劃狂想曲?

那麼是否每個市民都可以像取消電車的申請,隨意申請改變城市的規劃用途?是的,程序上,只需向城規會填份表格即可。就連取消電車這般粗疏的提案或者早前薛申請改劃解放軍總部做酒店用地一般,也能通過申請並進行公眾諮詢,就可想而知應該沒有什麼申請是不可能了。

若要學習那位前政府顧問這般,譜出你的規劃狂想曲,就必須知悉整個規劃技術程序是如何的。在現今的城規制度中,任何市民均可根據城市規劃條例第12條A,向城規會申請「修改圖則」,亦即「改劃」。那我們可以改劃什麼呢?公眾可就圖則上四大類提出修改,包括(一)土地用途地帶、(二)《註釋》說明頁的條文、(三)某土地用途地帶「第一欄」及「第二欄」用途,以及/或(四)《註釋》所列的規劃意向和發展限制。所以,現時電車是透過(二),即取消《註釋》文件及說明頁內有關「電車」的字眼,申請在法訂規劃文件內淘汰電車。

那麼必須是顧問公司或有專業資格才能提出申請嗎?就此查詢,規劃署也特別註明「委聘合資格的專業人士代為提出申請,並非強制性的要求」。所以,是所有香港市民,無論是業權人還是非業權人,都有資格提出改劃城市每個角落的土地用途的權利。

但請不要以為我們有了改劃權,就代表了享有城市自主。事實上,你可以任意提出規劃申請,並不代表城規會最終會接納你的改劃方案。而特區政府在規劃程序上幾乎是必勝的﹕城規會委員全由特首委任、城規會主席都是由規劃署長兼任、民間亦欠缺足夠資源與官僚體系比拼,在權力不均的城規體制裏,政府取得了絕對優勢。過往除了發展商的上訴挑戰外,城規會的審批權力幾乎未嘗一敗,並不會因民意多寡而有決定性的影響。作為一個土地作為核心利益且高度壟斷的城市,規劃權力也因意味着分配土地資源的力量,壟斷在政府的手裏亦「順理成章」。

城市民間改劃戰

我個人傾向認為規劃申請權是一個讓公眾參與城市建構的平台,然而實際上,像薛國強的公眾參與只是九牛一毛,使用得最多、最出神入化的仍然是發展商而非公眾。

這種「被規劃」的事件近年不斷出現,如2010年元朗牛潭尾曾有案例(A/YL-NTM/223),只持有部分土地的發展商在數十公頃「綜合發展區」內的農地,向城規會申請興建二百多座低密度平房。儘管土地業權根本還未整合過來,連幾十戶村民的屋舍及農地都納入在發展商規劃申請,讓在地村民長期活在被發展的陰影,也是發展商一方用以「宣示主權」的慣用手段,激起了往後私人逼遷、農地荒廢的問題。

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2010年發展商在元朗牛潭尾「綜合發展區」規劃申請,將不屬於該發展商的幾十戶村民屋舍土地納入二百多座低密度豪宅發展,引發日後連串的農地徵收效應。圖片來源:城規會

過往民間亦有積極利用公民的規劃申請權利,作為挑戰香港過度發展的工具。較著名的可算到十年前利東街居民自行提出的「啞鈴方案」,透過向城規會遞交一個被專業學會認受的民間規劃申請,挑戰了市區重建自稱「以人為本」的原則,亦因城規會以「技術理由」拒絕接納而突顯了城規制度的荒謬,打開了公民運用改劃方式挑戰規劃霸權的序幕。

其後小則有西貢關注團體唯一一次成功「偷襲」將丁屋用地改劃為綠化地帶的嘗試,大則有灣仔合和二期將加劇交通負荷的酒店建議改劃做綠化帶的倡議行動。我們本土研究社亦聯同其他專業團體,在2012年建議改劃啟德新發展區圖則,透過民間公眾動員參與改劃程序來帶出既有規劃問題。最後雖然被當局拒絕,但亦能透過公眾參與的過程勾出當中各種部門及團體的利益結構,讓公眾更清楚發展真面目。回想起來,如果我們學習薛國強搬提出取消體育城的規劃申請,懂得「玩膠」策略,雖然可能要押出一輩子的名聲,但也真的有可能引起全城的關注呢。

紙一般的城市想像
文中提及的人文啟德2.0方案,建議稍為改動「啟德體育城」的位置,騰空出一塊用地增加公營房屋供應,最後被官方部門拒絕。

希望取消電車的事件不會成為民間改劃的壞案例,亦不只於逗留於緬懷與對消逝的鬱結,倒是能夠開啟市民行使公民規劃權的創造與實踐。

原文刊於明報星期日生活