聯合國安理會有必要改革

聯合國成立70周年之際,各位領袖齊集聯合國大會,又掀起了討論聯合國改革的熱潮。確實,聯合國,特別是安理會的改革已經是相當迫切的事了。

成立聯合國是由美國總統羅斯福倡議的並得到中英法蘇等大國領袖支持的偉大事業。它超越了其前身缺乏權力的國聯,真正在國際事務上發揮了作用,是現代史上最偉大的政治發明之一。儘管如此,經過70年的發展,它也顯示了其落後於時代的弊端,愈來愈有改革的必要:

大國政治延續 否決權礙發揮效能

第一,聯合國安理會是大國政治的延續,而大國政治是近代叢林法則所延續下來的不合理的政治遺產。從政治倫理上,大國政治違反了「國與國之間一律平等」的道德,在民主的理念已經愈來愈深入民心之際,各個國家,無論大小,都有參與國際政治的呼聲,也都應該在國際政治上發揮更大的作用。

第二,五大國是70年前的政治現實,而不是70年後的政治現實。現時國際局勢已經發生巨變:昔日的戰敗國和平崛起,對世界貢獻良多;昔日的殖民地紛紛獨立,在國際的影響力日漸增大;而英法俄,儘管還有巨大的政治能量,但已經難復當年優勢地位。

第三,五大國在聯合國安理會有一票否決權,阻礙聯合國安理會發揮更大效能。由於這個否決權的存在,安理會無法對大國的違法行為作出決議,比如俄羅斯對烏克蘭的侵略;也無法防止大國的包庇,比如美國對以色列、俄羅斯對敘利亞。

大國政治基於政治現實難以一下子廢除。即便「各國一律平等」也不乏爭議。若對國際安全體系做出最大貢獻的美國和一個太平洋小島國有相同的一票,似乎也不合理。但無論如何,聯合國不能排斥各國參與政治事務和改革的呼聲。因此,依照循序漸進的原則,廢除五大國的一票否決制,擴大安理會的民主成分,當是安理會改革的一個目標。那麼改革應該如何改呢?

(1)增有否決權的常任理事國

常任理事國毫無疑問必須增加,2004年就開始結成四國集團爭取常任理事國席位的日本、德國、印度和巴西都理應被增補:日本和德國早已成為和平國家,並在亞洲和歐洲長期成為地區和平發展的火車頭;印度很快就會成為世界第一人口大國,潛力無可限量;巴西是拉丁美洲第一大國,在拉美的影響力日益強大之際,巴西作為區域強國的影響力無可置疑。此外,以阿拉伯國家為首的伊斯蘭世界也理當有一個席位。此五國均應享有否決權。當然,如果從循序漸進的角度看,如四國集團提出的,它們可以暫緩實踐否決權,這種策略能夠爭取到更大的支持。

(2)增無否決權的常任理事國

除具否決權的10國之外,還應考慮增設(10個)無否決權的常任理事國。它們應該以地區均衡參與,增加第三世界的代表性,及反映各國的實際影響力為原則。這有助於安撫反四國集團的「咖啡俱樂部」。此外,安理會還應繼續設置10個非常任理事國,它們繼續每兩年為各國投票選舉產生。這樣,聯合國安理會成員國將由現在的15個,擴大為30個,大大增加了民主成分。

(3)改革否決權制度

由於常任理事國增加,也應同時改革否決權。一個可行的方案是把它分為兩級:原五國享有兩票否決權,而新五國則享有一票否決權,這樣否決權票共有15票;只有否決權票大於5票(過三分之一)才能否決議案。該設計將大大減輕一票否決權所帶來的負面影響。

故在安理會表決中,一個議案得到通過須有兩個條件。第一:30國中需要取得至少18國的支持,這沿用現在15國中需要9國支持的比例(60%)。第二,在擁有否決權的10個國家總共15票否決票中,不能超過5票反對。這樣基本上照顧了大國利益和各國均衡參與的要求。

既有利益者拒讓渡權力 設改革障礙

目前,聯合國改革的最大問題是既有利益者不肯讓渡出手中的權力,口頭上說支持改革,實際上卻為改革設置重重障礙。若堅持這種立場,只會令聯合國日漸喪失其合理性和合法性,最終淪為與國聯一樣被邊緣化的命運。這實在不是世人和先賢們所願意看到的。

原文載於2015年10月26日明報觀點版