英國重調對美關係的挑戰

2月上旬,英國下議院以494票贊成、122票反對,大比數差距通過脫歐議案;但早前上議院以358票對256票,拒絕通過脫歐議案,退回下議院。筆者認為,由於首相文翠珊(Theresa May)已早定下3月為啟動脫歐法案的時間,若然上下議院於法案修改一事上過度拖延,將要共同面對社會分化之下的各種輿論和政治壓力。

與此同時,英政府已放棄原本邀請美總統特朗普於今年訪英期間可到議會演說的安排。由此可見,英國國家和社會對特朗普作為美總統存在嚴重分歧。例如,英《獨立報》大膽預測特朗普所領導的美國和脫歐後的英國將使英美同走向衰落。

本文有兩個目的:一、推敲英脫歐和特朗普民粹外交政策的深層邏輯;二、點出英國重調對美關係的挑戰所在。

英脫歐的對沖美歐腹稿

雖然英國去年6月公投意外得到脫歐結果,但是由於美民主黨總統候選人希拉里於主流民調一直領先,縱然脫歐後充滿變數,希拉里的外交政策將繼續沿用奧巴馬的以歐洲平衡對俄羅斯向西擴張的做法,這或會對英脫歐有利,主要是因為希拉里仍會為了維持歐洲的穩定團結而努力。縱然她反對英脫歐,她也可能會介入英國與歐盟之間的磋商,英國便可於當中對沖兩者而達到最大利益,同時深化改變英美和美歐的未來關係。於是,英脫歐便可能帶來正面效果。

但自從特朗普意外當選以來,他一方面正常化對俄關係,另一方面則抨擊德國操縱歐元,或有削弱歐盟之意圖。於是英脫歐便順勢削弱歐盟,也自然得到特朗普的公開支持。問題是一個脫歐後的英國與一個民粹美國的未來發展會怎樣?我想可以從以下幾個方向去觀察事態發展。

初探特朗普戰略原形

有分析開始揭示特朗普民粹主義及外交政策不一致性的真正底蘊,實為現實主義和以亞洲為地緣政治支軸的外交路線。那麼他跟奧巴馬的現實主義和「重返亞洲」外交政策有什麼分別?我認為攻擊性現實主義(offensive realism)的機會較大。

原因有三。第一,縱使奧巴馬向中俄進行亞歐圍堵,但他的克制作風、重視國際貿易、願意與盟友合作和削軍撤軍政策則證明了他傾向有自由主義元素的防衛性現實主義(defensive realism)。第二,共和黨以往一直沿用新保守主義(neoconservatism)外交政策。除了有維持世界自由經濟秩序的自由主義外交路線,更加入了以「防止性戰事」(preventive warfare)和「先發制人攻擊」(preemptive strike)的現實主義元素。由於特朗普擱置貿易協商,具強烈單邊主義(unilateralism)色彩及「美國為先」(America First)的霸氣,他或較傾向攻擊性現實主義。學者Vijay Prashad便預言特朗普的外交政策將會為世界帶來更多戰爭災難。第三,特朗普已提出會增加軍費和去興建更多戰艦。實有發動戰爭的準備。

「美國為先」即「美國獨大」

於是特朗普現時的外交政策便可能會朝着3個現實主義方向推進:第一,透過對俄關係正常化去暫緩與俄的緊張關係,以削弱歐盟和北約的重要性,間接促進歐盟的衰落和突顯北約的過時,從而強化個別歐洲國家對美國的依賴,漸將歐洲安全事務重新集中於美國手中。此能同時削弱柏林和莫斯科,達到「美國獨大」目的。

第二,透過開放美國本土能源開採工業去減低對中東能源的依賴。這一方面便能對中東和伊斯蘭世界行使更強硬手段和制裁,可隨時先發制人打擊恐怖主義。另一方面則能更自由地介入中東事務,也可先發制人地干擾中國在印度洋和中亞地區日趨活躍的活動。

第三,特朗普一方面退出跨太平洋伙伴協議(TPP),另一方面則部署與印度、日本等建立更緊密安全和軍事合作,積極介入印度洋、南海、東海和朝鮮半島事務。既然東盟、中國、印度和亞太多國已建立起「區域全面經濟伙伴關係協定」(RCEP),眼見TPP已望塵莫及之時,特朗普便會伺機積極分化拆散這區域協定,才可「再使美國獨大」。

如果防衛性現實主義的核心邏輯為「以權力為手段去達到國家安全」,攻擊性現實主義便是「以權力去奪得更多權力」的無休止爭奪,以保自身國家在這無序的國際競爭中獨佔上峰。

英美之間潛在的衝突

英國皇家國際事務研究所(Chatham House)的研究人員對特朗普下的美英關係評價一般不太正面。這是由於一方面意識到「大英帝國」已收縮成一「中型國家」(mid-size country)的現實,加上脫歐後的英國將要面對一個更不確定的內政外交環境,恐怕脫歐後的綜合國力會再走下坡。另一方面,特朗普的當選標誌着美國的自由價值觀點道德權威(moral authority)已崩壞,美國已無法領導當今自由世界秩序。綜觀英美兩國於以下方面存在分歧和潛在衝突:

(1)英國一直支持以多邊商討方法去制訂氣候變化政策;特朗普則稱這議題是中國所製造出來去削弱美國的競爭力。

(2)英國一直支持向俄實施制裁以達阻嚇作用;特朗普則視普京為一可以商討合作的對象。兩國於北約事務上持有相當分歧。

(3)英首相文翠珊希望透過脫歐去重建一個以自由貿易為主軸的「全球英國」(Global Britain)綜合體系;特朗普則反對自由貿易和後退到保護主義路線。英美於全球經貿事務上將無可避免地有所矛盾。

(4)執政保守黨試圖利用脫歐去為英國從歐盟身上討價得一個對自身更有利的經貿條款、國際地位和影響力;雖然特朗普公開慶祝英脫歐公投結果,但他的「抗德順俄」言論則一直使英歐人員擔心反感,恐怕特朗普不單不能幫助英國在脫歐問題上得到預期正面效果,更可能利用英脫歐去削弱歐盟和北約的團結。

(5)作為核不擴散條約(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons)的簽署國,英國一直減持核武;特朗普則問為何不能用核武,他也曾說日本和南韓應擁有核武,這都使英方人員費解反感。

由於特朗普給予人一種「會為了美國國家利益而去削弱盟友利益」的感覺,有英國精英智庫人員不單對特朗普失了信心,更對脫歐後的英國發展不樂觀。若然英國將要啟動脫歐,她將需要更出力尋找美國以外的合作伙伴,才可抵消因「美國獨大」所招致的損失和保持國際影響力。

文:黃伯農

作者是英國巴斯大學政治、語言與國際研究學系副教授

原文載於《明報》觀點版(2017年3月10日)