葉兆輝:追求有成本效益的公共理財

香港坐享財政盈餘超過13年之久,現財政儲備近1萬億元。這本是一件令眾人羨慕之事,但我們應為此而感到驕傲嗎?事實是,社會大多數人並未能共享豐厚的財政盈餘。與此同時,在過去20年,特區政府並未有很多具策略性及長遠可持續發展的政策,這些盈餘並非是政府悉心計劃和政策實施的結果。事實上,前任財政司長曾俊華在其任期內的財政預算案一直都存有大幅度的偏差,若將這些預期外的盈餘善用於香港的長遠發展,未嘗不可。但由於缺乏改變政策的決心和動力,香港錯失了很多健康快速發展的機遇。這些預期外財政盈餘,主要來自比預期理想的賣地收入及印花稅。這些超乎預期的收入導致房價更令人難以負擔;對許多人來說,自置物業更是望塵莫及。整個社會都在承擔財政盈餘的高昂代價。

更重要問題在政府如何運用資金

香港GDP(本地生產總值)增長率約為2%至5%,但工資水平並沒有跟隨上升,這意味着財富不均的現象正在不斷拉大。若社會整體的生活質素是提高了,香港是不介意多幾個億萬富翁。政府對公共事業的開支,從1997年回歸前殖民地時期的16%,增至特區年代的20%(圖1)。政府在社會福利方面投入大量資金,社會福利開支佔公共事業的總開支比重從9%升至15%,總額從1997/98年度的211億元增至2017/18年度804億元。相反,教育和房屋開支的比重分別從18%、12.9%,跌至16.5%、6.8%,這兩方面正正是最令社會感失望的範疇。過去10年內,香港政府資助的專上學額增長不多,房屋價格卻上升了兩倍。

所以金管局前任總裁任志剛近日對政府財政支出「守財奴」的言論並非準確。事實上,公共開支從1997/98年度2483億元增至2017/18年度的5318億元,增長比率緊隨GDP增長(圖2和圖3)。然而,更重要的問題在於政府如何運用這些資金,現在大多都是短期的,而且並不合乎成本效益。舉例來說,未來基礎建設的投資尤為重要,興建鐵路、公路和房屋重建是策略投資。基礎設施建設開支比例從1997/98年度的11%增至2016/17年度16.4%。但由於管理不善,使這些項目工期一再推遲,造成不必要的浪費,以及總成本因通脹而增加。錢已經花了,但收益甚微。相似的情况是,政府亦在社會福利方面投入大量資源,但這些資助未能有效地改善生活質素、增加社會流動力,不單沒有協助市民自力更生,反而製造一些長期依賴的群體。社會福利方面的開支不斷增加,低收入人士怨氣沒有減少。

總括而言,香港過去公共財政分配的問題是(1)短期:將過多的資金投入短期項目,但卻未有充分考慮項目的效益;(2)臨時:政府傾向給非恒常項目投入資金,但這些項目都難以達至長遠效益;(3)政治謀劃:2011年香港政府將原本向強積金注資,改為向每名合資格居民發放6000元,包括本地居民移居海外人士,便是典型的例子。花費360億元,卻沒有幫助到真正有需要的群體。

最重要的是香港政府必須改變思維模式,定下承諾,量化項目效益,從而整頓社會問題。例如將低技術政府職位外判節省了的開支其實並不多,然而這涉及至少6萬名勞工的福利,當中有許多人收入不足,有些人更需要申請政府的低收入津貼。為何政府不能幫助他們重拾希望、創建良好工作環境?所需費用不多,但這能大大改善這些家庭及其成員的生活水平。現在新政府在教育的額外投資是一個進步。

缺失的不是錢 而是領導能力和計劃

實際上人口快速老化再加上勞動力縮減,都必須要公共財政系統謹慎、精明、可持續的管理和經營財政事務,這才是我們迫切需要的。所謂的結構赤字可能在未來10年內逐漸顯露出來,這只是單純數字上的預測,也正是為何政府需要面對挑戰,規避可預計的不利後果。前財政司長曾俊華提出設立「未來基金」(future fund),以此儲蓄計劃迎接未來挑戰。不過香港缺失的不是金錢,而是面對挑戰所需的領導能力和全盤計劃。政府需要為整體人口創造更多的機會。

在過去10多年裏,政府的公共財政管理的惰性思維及缺乏協調,使香港陷入現在的窘境。我們盼望新一屆政府可以重燃香港市民的希望,追求有成本效益的公共理財方法。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系講座教授(人口健康)

原文載於《明報》觀點版(2017年8月10日)