郊野公園非圖騰 願建鄉村為屋邨

日前,特區政府公布委託房協,研究郊野公園邊陲建屋的計劃。愚以為,上述構想觸及香港城鄉發展史、城市規劃、房屋政策等不同領域、各具啟發性的課題。相關決策的影響,應當超出了一般公共政策的範圍,值得社會各界用不同角度去思考。

事實上,城市學(urbanism)、城市研究(urban studies),本就屬於近年興起、涉及多個範疇的跨界學科。亦因此,數年前中文大學成立未來城市研究所之始,就吸納了建築、規劃、測量、工程、社會學、文化研究、醫學、公共衛生等各個部門的長才,期望用綜合思維與視野,去探討一個新型亞太城市的生產、生存、生活模式。

在此,謹望提出3個問題,作為相關辯論的索引:其一,郊野公園的原意、現狀及價值為何?其二,政府委託房協構想郊野公園邊陲土地的運用,是否合適?其三,「城-郊」之間還有「鄉」,是否有活化、善用之可能?

非所有郊園範圍都具較高生態價值

首先,並非所有郊野公園劃定範圍,都具有較高生態價值。此一論斷或許在不同專業之間,都未有太大爭議。事實上,在1970、1980年代,從港島中央山脊、西貢半島東西,一直到「九龍半島-新界地區」自然分界山脈,悉數被納入郊野公園範圍,恐怕並非基於嚴謹的科學論證,或以環境、文化保育為出發點,而屬於長官意志下的行政指令。假如單論文化保育,郊野公園特別是西貢東、西的設立,恐怕還是「雙刃劍」——破敗與增益並存,於此不贅。

從其成立背景可知,理論上,郊野公園應當存在生態價值較遜色、可供考慮建屋的部分。而集水區的邊界及可能涉及範圍,亦頗為清晰,大多位於郊野公園之內——山嶺之間、山海之間。如慎選郊野公園邊陲作發展地帶,意外損害本港食水保障與安全的風險有限,如港島薄扶林水塘、大潭水塘既受集水區及郊野公園保護,距離住宅區亦不遠。從另一角度而言,幾乎整個郊野公園範圍,完全不通車,部分連水路交通亦欠奉,是否有利於環境及文化保育?是否有利於教育公民保護大自然?從澳洲、新西蘭、挪威、瑞典等「生態旅遊大國」的經驗看來,我們或許不宜過於想當然。

現代科技、人類活動與自然環境、傳統文化的交融,才是保育政策應當前行的方向。如何透過科學分析、技術介入,使到以郊野公園為主體的香港自然資源,更好地保留、更好地教育下一代、更好地豐富民眾生活,確實是值得全體港人一同努力的方向。換另一個角度,二戰後,從殖民管治回歸到劃定郊野公園範圍之前——亦即1950、1960年代,面對戰火對港、九、新界林木的摧殘,其時港府引入不少生存力強、生長又快的喬木、灌木,成為人類對香港自然環境第一次大規模、有計劃的介入。

在極短時間之內,香港山嶺之間的植被得以「恢復」,如單純從防護水土流失角度,此舉或值稱許。然而,非原生樹種的廣泛栽種,也會造成生物多樣性嚴重受損。相關植物自身得以在香港山地存活,卻不一定能為原生昆蟲、小型哺乳類、鳥類甚或魚類,提供合適的食物和生存、繁殖條件。最終,由於生物鏈底層植物的變更,導致整座動物、植物金字塔萎縮。就此而言,我們賴以自豪的郊野公園,在其營建過程前後,並非沒有缺失,並非如想像的原生態。因此,也就有改善的空間。

郊野公園某些地域生態價值不高,不排除是人為因素,如戰火、山火的破壞,也可以是殖民時代官民保育意識有限、綠化政策不盡完善的人為惡果。因此,郊野公園某地帶生態價值有限,與其潛在生態條件——如土質、坐向、水系、山勢——是否優良,並無必然關係。由此,亦不見得便能推論出「可作發展公屋之用」。愚以為,無論是政府還是民間,作相關論說時,應當倍加謹慎。

其次,筆者曾向某屆行會召集人求證,確認當年郊野公園的劃定,雖然沒有全面環境考察,卻大多根據等高線與地貌來刻劃邊界。可以說,無論是郊野公園之內,還是其「邊陲地帶」,因山勢崎嶇,可供建屋的地點實在鳳毛麟角。勉強來說,如因鄰近郊野公園,環境清幽,而可作不計成本開發,合適項目恐怕卻是雷同港島龍虎山或環繞大潭、薄扶林的超級豪宅,而非集約式公屋。

房協能否承擔重責 頗值政府深思

相對地,發展公營房屋的要素是密集、通達度與成本管控,這既涉及社會公義及理財原則——因屬納稅人集體補貼的福利房,善用公帑必屬首要考慮,此外也與公屋居民的生活模式、消費水平相關。一般而言,公屋住戶較依賴公共交通與配套服務;在郊野公園邊陲建公屋及長者宿舍,是否符合資助方的理財原則、使用者的消費習慣,亦須作全面考慮。

可見,無論社會各界是否信服上述構想的初衷,客觀上,比起其他土地開發、公屋營建計劃,確實需要策劃方掌握更多土地經濟、生活模式、消費行為、城鄉規劃的知識與體驗。基本由義務委員領導的房協,有否充足人力、物力承擔重責,亦頗值政府深思。如在諸多專業範疇瑕疵明顯,也會倒過來損耗該研究的說服力、影響力。

不如考慮設「鄉村重建局」

最後,相比起在郊野公園另覓空間作發展,不如考慮成立「鄉村重建局」。將東鐵、西鐵、港鐵沿線的擴展市區,如大圍、沙田、大埔、屯門、元朗、荃灣、馬灣等地村落重建,改為中密度、多層住宅;部分還予原業主,部分租予基層家庭、合資格長者。在釋放珍稀土地資源之同時,亦對地面交通影響較微。此說甚繁,或以專文論述之。

綜合而論,即便部分郊野公園地帶生態價值有限,亦當審視其成因;如就此判斷為營建公屋良地,而未及全面考慮成本效益、居民長遠所需,或難以對症下藥。作為對照,政府尚可考慮收回以短租形式經營、生態效益遠低於休閒功能的高爾夫球場,甚或上文所述的「鄉村重建方案」。此兩思路引起的政治爭議、社會震盪和經濟代價,恐怕亦較發展郊野公園邊陲為妙。

簡言之,城市研究、城市學是科學。在科學面前沒有圖騰,沒有不可被檢驗的真理。數十年前設立的郊野公園政策,亦當與時並進;重新審視郊野公園在城市生活的關鍵角色,亦不應有思想禁區。然而,執行上述工作,房協是否比中策組、規劃署更有力?除此之外,為改善基層居住條件、生活環境,又有否更高效、更具普遍性的開發模式?

請別忘記,在「城-郊」之間,我們本有其緩衝地帶——「鄉」。讓「城-鄉-郊」繼續各司其職,又有何不可?

作者是香港中文大學未來城市研究所副主席

文:許楨

原文載於《明報》觀點版(2017年5月24日)