鄒崇銘:從收地、地租津貼到「生態服務付費」

目前香港大約有4500公頃的農地,根據香港農業發展研究中心的建議,假如全面復耕的話,將可令香港蔬菜自給率由目前的不足2%,重新大幅提升至逾30%。而根據香港有機資源中心黃煥忠教授和香港有機生活社主席黃如榮的建議,香港大約需要活化約1000公頃的農地,便可將自給率提升至10%。

特區政府推出的《新農業政策》,提出由政府花費公帑收地,建立一個面積約70至80公頃的農業園,從數字上來說,和上述兩項建議實在是差天共地。一方面,在僧多粥少的情况下,到底哪些農戶有資格能搬進這個「國營農場」,抑或只會屬意「高科技、現代化」的資本農業,本來已是一大疑問;另一方面,農業園確保僅有土地「農地農用」之餘,卻意味餘下4400多公傾農地,不再受農業政策規管,土地業權人隨意加租、收地,甚至改變土地用途。

到底香港需要4500公頃、1000公頃抑或70至80公頃農業用地?假如繼續奉行自由市場政策,則政府根本毋須花費公帑巨資支援農業;但假如一旦認同《新農業政策》的論點,農業能為香港帶來經濟價值以外的眾多益處,則如何支援才最具成本效益,並且真正促進農業的長遠持續發展,便才是最值得公眾關注的重點所在。

首先讓我們來一點簡單的算術:假設都是由政府花費公帑收地的話,以目前農地市值售價加上一定的溢價,每平方呎農地價格約為400元至500元,則由政府全收4500公頃的話約需2000億元。餘此類推,1000公頃便約需400億至500億元,70至80公頃則約需30億至40億元(即諮詢文件的建議)。必須指出的是,上述估算雖然皆屬於天文數字,但只是令農地由私有轉變成公有,乃政府對農業、土地和生態的長線投資。至於是否值得如此動用財政儲備,則是一個涉及基本價值觀的問題。

假如由政府花費巨額公帑收地,可能面對的爭議未免過大的話,則我們亦可考慮由政府提供農地地租津貼,來作為正面誘因鼓勵業權人租出農地,同時亦可減輕農戶租地的風險和負擔。以目前農地市值租金加上一定的溢價,每公頃農地每年租金可達10萬至20萬元,政府地租津貼若設定在20%至30%的話,則每年每公頃花費2萬至6萬元不等,以20年計算則是40萬至120萬元不等。如此4500公頃農地悉數復耕的話,則所需公帑亦僅為18億至54億之間。餘此類推,1000公頃便僅需4億至12億元,70至80公頃更僅需2800萬近至9600萬元左右而已。

到底政府應該花費公帑收地,抑或提供農地地租津貼?毋庸諱言,政府在某些情况之下收地自行管理,或許會較租津更為恰當:一、和科技園的情况類似,農業園具備較大比重的研發及創投功能;二、和西九文化區相類似,農業園具備較大比重的教育及文化功能。但顯而易見的是:即使是現存的科學園和西九文化區,實際上也是由半官方或非官方管理。假如是涉及營運和盈利的產業,則會採用「營運基金」(trading fund)的模式,也並非由一般政府部門直接管理。

另一個無法踰越的困局是政府若只是局部收地,必將對農地市場帶來極大的不確定性。例如政府收地價格過低的話,被收地的業權人難免會群起反抗;但假如收地價格過高的話,亦勢必會對其他農地構成示範效應,包括拉高整體地價和租金,令整個農地市場供求出現波動甚或失衡。無論如何,農戶均只能肉在砧板上,任由權力和金錢的力量所擺佈。政府的片面介入不但無法令農業重生,反而是將本土農業送進墳墓。

 毋須局限於「非私即公」

因此除非有極強的需要或極有效的管理模式,否則將農業「國有化」似欠缺理據;但這卻並不意味政府沒有更佳的支援模式,能為農業的持續發展提供適當的政策和財政誘因。此外,我們亦毋須局限於「非私即公」的狹隘二元思維,進一步着眼於多方持份者利益的協調平衡。特區政府即將公布《生物多樣性策略及行動計劃》(BSAP),如何處理保育帶和郊野公園以外地區的保育,乃是一個急需對應的核心課題。若香港能按照國際主流發展的趨勢,引入生態系統服務價值評估,並確立相應的「生態服務付費」(Payment for Ecosystem Services, PES)系統,實在是一個極待探討的實踐方向。

原文載於明報觀點版