陳景祥﹕爭取對香港最有利的一地兩檢

圍繞香港高鐵一地兩檢,爭論的議題主要有三,包括法律——是否違反《基本法》第18條?香港是否主動讓出自治權,「割地」給大陸,讓內地人員可以在香港執法,破壞了高度自治,形同「自閹」?

其次是有關香港高鐵的效益——有人認為,26公里的廣深港高鐵香港段造價達到844億元,全球最貴,是否物有所值?政府預測的經濟效益,是否可以實現?高鐵香港段的「命運」還有沒有其他可能性?有工程界提出停建高鐵香港站,把樓面作其他商業用途,同樣可以取回一定收益,而且不比政府計算的回報(4%)低。

至於第三項爭議,是在香港高鐵站內的內地口岸區,內地的全面執法權是否應該設限?

法律途徑推倒一地兩檢 成事機會微

先談法律。對特區政府來說,高鐵的法律問題已經「解決」,沒有太多討論餘地。到底高鐵站內特區政府租賃土地給內地實行一地兩檢,應以基本法內哪些條文作為解釋?律政司長袁國強有一套說法(按基本法第2、8、11、20、22條),後來基本法委員會委員譚惠珠又作「補充」,表示第118及119條有關經濟政策的條文「更加重要」。到底譚惠珠女士的說法是個人意見,還是在政府解釋的版本上「僭建」?袁國強司長並沒有肯定的回應。但可以推想,在香港境內劃出一處地方,內地可以享有全面執法權,這是一件大事。然而這到底建基於基本法哪幾條條文,內地和香港之間仍然沒有共識 ,不然斷無理由負責律政的特區政府最高官員和負責審議監督基本法的資深委員,竟會引用不同條文為一地兩檢「背書」!

法律問題的爭議,最後裁決在於擁有解釋權的一方。很明顯,香港高鐵站內設內地口岸區,一定要經人大立法,屆時人大應會宣布設內地口岸區的法律依據(按基本法哪些條文),而人大的解釋權屬於最終解釋,本地法庭和立法機關再無置喙餘地!在此情况下,循法律途徑去推倒高鐵一地兩檢,成事機會微乎其微。

按現在實施一地兩檢所謂「三步走」的程序,首先是內地與香港先達成合作安排;第二步則由全國人大常委會作出決定,批准及確認中港雙方的合作安排,這種做法和當年深圳灣設港方口岸區的處理方法一樣;第三步是本地立法,泛民可以在這個階段力阻政府推一地兩檢,但本地立法只需簡單多數議決,泛民目前已失6席,在立法會內通過本地立法應該沒有難度。

至於香港高鐵應否推倒重來,或把工程擱置,另謀其他用途,能夠實現的機會其實近乎零。一來工程已經完成大部分,二來放棄高鐵站計劃等於徹底否認政府當年力推這項工程的理據和向市民承諾的好處,看不出政府有什麼理由會這樣做。香港至今唯一一項推倒重來的大型計劃是西九文化區建設,但當年是完全未動工,且建制陣營和大地產商之間對西九的發展模式也出現嚴重分歧,才迫使政府放棄原來計劃。但現在香港高鐵工程看不出有這種困境。

現唯一可做的是商討在內地口岸區設限

現在剩下唯一可以做的,是在「三步走」的第一步,即內地和香港商討合作安排時,可否在內地口岸區設下限制,即內地當局未來並非擁有全面的執法權。上周說過了,大陸執法人員在內地口岸區的執法,應該限於處理出入境、清關和檢疫,而不會行使拘留權。對此,保安局長李家超並不認同,指會造成保安漏洞,如果有人買高鐵票乘車來港後要求庇護,而此人並非觸犯香港法律,香港就要准許其入境。要問的是,這種情况過去有沒有發生過?政府如何處理?尋求庇護的會是什麼人?如果有內地人想這樣做,他們現在利用其他方法進入香港也可以,為何高鐵站一地兩檢會特別吸引這些「不良分子」?內地口岸區的出入境是有管制的,對「不良分子」出入境,內地口岸人員應該有一套處理方法,在高鐵內地口岸區照做就可以。

以創新思維應對難題是官員責任

香港人擔心的,是從香港進入內地時,在高鐵內地口岸區有可能會被拘捕。這些會是什麼人?我沒有答案,因為被內地列為「不受歡迎人物」的,類別可能很多,跟香港的標準也很不同。他們過關時在香港高鐵站的內地口岸區被捕,將會是震撼人心的事件。限制拘留權,目的就是避免這種情况發生。爭取限制內地的執法權會否有難度?或許有,但特區政府必須向內地解釋,盡全力爭取。

香港高鐵的優勢和吸引力,主要在方便旅客,大大節省交通時間。而據政府推算的高鐵經濟效益,主要也在「乘客節省的時間價值」。如果以50年營運期計,其經濟效益(以4%折現率至2009年價值,見政府提交立法會文件)在高客流情况下,將達到1060億元。香港高鐵的興建主要目的是服務旅客,內地口岸區的功能也應該配合這個目標,而限制內地的執法權,特別是限制其拘留權,並不會影響服務旅客的目標,反而令香港人和使用香港高鐵的乘客可以更放心,試問何樂而不為?保安局長應該為此而努力爭取,不應一開始就以各種理由拒絕。保安風險一定會有,但以創新思維應對難題,正是特區官員的責任。

按一國兩制,中央負責香港的外交及國防,但兩者在香港的運作都有法律依據,而且權力都有限制。駐港領事館的安排和法律,主要根據《領事關係條例》,該條例列明《維也納領事關係公約》適用於香港,駐港外交人員享有領事特權及豁免權,但沒有執法權。至於駐軍,則要按駐軍法,其中第8條規定,非軍人擅自進入禁區,駐軍人員可以依照香港特區法律予以制止,但仍然按香港法律及交香港法庭管轄(可參考彭皓昕文章〈支持一地兩檢的例子比擬不倫〉,刊《明報》7月31日)。相比外交及國防的敏感程度,香港高鐵站的一地兩檢,主要是處理旅客問題。為何不可以在內地口岸區設計出一套雙方都覺得可行又有利的安排?

作者是資深傳媒人

原文載於《明報》觀點版(2017年8月2日)