陳景祥:一地兩檢用「機場模式」

政府在周一向行政會議成員簡報有關高鐵「一地兩檢」方案。據媒體報道,內地將向特區「租賃」西九龍總站口岸區。在口岸區內,內地擁有處理出入境、清關、檢疫所需的執法權,包括刑事執法權。

「一地兩檢」在外國有先例,港人熟悉的例如英法和美加都有實行;內地和香港之間,則有深圳灣口岸的「一地兩檢」口岸。現在高鐵的「一地兩檢」,也會套用所謂「深圳灣模式」。

一地兩檢觸動港人神經 是實在的問題

「一地兩檢」的好處,在於簡化出入境手續,便利旅客。英法和美加國與國之間制度差別不大,脫歐公投前英法更同屬歐盟成員,法律沒有太大分歧。然而香港和內地實行一國兩制,兩地的法律截然不同,《基本法》第18條因此明列內地法律不在香港實施,高鐵「一地兩檢」卻容許內地官員在內地口岸區內擁有執法權,其觸動香港人的神經和引起各種揣測及不安,是非常實在且揮之不去的問題。

到底高鐵「一地兩檢」方案日後會如何運作?要找答案,或許可以參考深圳灣口岸的先例。

深圳灣口岸是內地第一個按照「一地兩檢」模式運作、亞洲最大的客貨綜合公路口岸。2006 年10月31日,全國人大常委會公布,為了緩解內地與香港的陸路通關壓力,適應深圳與香港之間交通運輸和便利通關,推動兩地經濟發展,人大常委授權香港特區政府在位於深圳境內的港方口岸範圍實行全封閉式管理,港方口岸內實施香港法律,並由香港特區執法人員管理。立法會在2007年4月25日也通過《深圳灣口岸港方口岸區條例》作為「一地兩檢」所需的本地立法。港方口岸區是以租約形式取得41.5公頃的用地,使用期限至2047年6月30日,港方每年需付約623萬人民幣租金,租金每5年檢討一次。

由於有深圳灣模式在前,高鐵「一地兩檢」的相關工作有先例可循,其流程將是:人大常委通過成立香港高鐵站的內地口岸區,劃出內地的管轄範圍,頒令內地口岸區實施內地法律,然後立法會再進行本地立法,為內地口岸區實施「一地兩檢」提供法律基礎。

有現成模式可供參考,高鐵的「一地兩檢」方案不難制訂。有評論認為,深圳灣口岸早就有港方口岸區,區內執行香港法律,按對等原則,為何香港高鐵站內不能有內地口岸區、執行內地法律?

此說表面上有道理,但深究之下卻並不盡然。首先,內地和香港不是國與國之間關係,人大常委可以授權香港在深圳灣口岸設港方口岸區,但香港沒有等同人大常委的最高權力機構授權內地在香港高鐵站設內地口岸區。換言之,香港高鐵站的內地口岸區範圍,內地可擁有多少執法權,港方是沒有任何置喙餘地的。雙方的口岸區是否可以有相同的對等權力,香港只能「按旨辦事」。

其次,是內地和香港的法律不同,對出入境管制的標準也有差異。由內地人員在香港境內的高鐵站內執法,如果發生現場拘捕政治異見人士或中方視為眼中釘的港人,將會對香港社會造成極大衝擊。

政府必須進行大規模解釋游說工作

以目前的政治氣候,中港融合已成國策,「一地兩檢」事在必行,而立法會內表決有關高鐵「一地兩檢」的法案只需簡單多數,在政府全力護航之下,要通過應該問題不大。在爭議聲中如何爭取更多支持,令方案減少爭議和阻力,政府必須進行一場大規模的解釋和游說工作。而針對上述兩大疑慮,特區政府也應該「有所作為」,為香港爭取更「寬鬆」的「一地兩檢」方案。

第一點可做的,是設立一個類似基本法委員會的機構,姑且名為「高鐵一地兩檢內地口岸區督導小組」,監督內地口岸區的運作情况,遇上有爭議時(例如執法引起爭拗)可以協調中港兩地人員處理。其扮演的角色就如監督者、仲裁者和接受投訴者。

第二點可以做的,是大陸執法人員在內地口岸區的執法,應該限於處理入境、清關和檢疫,遇上不受內地歡迎的人物,內地執法人員可以不讓其上車,下令其離開內地口岸區,但不會對其拘捕。這項安排,就如現在機場登機,航空公司如果發現乘客證件有問題,可以拒絕讓其登機,令他/她無法入境。這種方法,可稱之為「機場模式」,如果實行,等於限制了內地人員在內地口岸區的執法權力,特別是行使拘捕權。到底內地是否接受?一切有賴特區政府和內地方面磋商。目的很簡單,就是令高鐵內地口岸區成為一個主要處理旅客出入境、提供便利服務的地方,減低其政治色彩,增加港人的信心,令「一地兩檢」不致釀成另一場政治風波。

本屆政府第一場考驗

特區政府興建廣深港高鐵香港段時,有人不認同選址在西九建站,也有人認為根本不需要建高鐵香港段,因為路程短,效益不高;至於在西九建站必須「一地兩檢」配套,必將引起政治爭拗。現在的局面,早在預料之內。無論如何,高鐵站即將建成,「務實」的做法,是特區官員要做好解說工作,針對市民擔憂疑慮的地方,由特區政府出面與內地商議一個務實而令港人可以安心的方案。這項任務,相信會是本屆政府的第一場真正考驗。

作者是資深傳媒人

 

原文載於《明報》觀點版(2017年7月26日)