陳祖為:普選有沒有國際標準?

近兩個月來,中央政府展開一連串輿論攻勢,反對泛民的「普選有國際標準」這立場。9月17日,《明報》頭版刊出了一則政治廣告,內容說《公民權利和政治權利國際公約》(下稱《公約》)第25條b項和香港《基本法》第45條中,並沒有「真普選」、「國際標準」、「公民提名」、「一人一票」、「提名不應有不合理限制」、「無篩選」的字眼;條文既無提及,人們就不應視《公約》為標準,去論別什麼是「真普選」、什麼是「假普選」。

這則廣告真是胡說八道。署名為「一群為香港爭取公義的市民」的人,恐怕連這條公約也沒有讀清楚,我也懷疑他們是否知道公義為何物。

首先,讓我們看看《公約》第25條b項是怎樣說的:

「每個公民應有下列權利和機會,……不受不合理的限制:……

(b)在真正、定期的選舉(genuine periodic elections)中投票和被選舉,這種選舉應是普及和平等的並以不記名投票方式進行,以保證選舉人的意志的自由表達;……」

《公約》第25條b項當然沒有提及「國際標準」,因為它本身就是。而且它正正在說明什麼是「真正的選舉」:真正的選舉應是普及平等的(最簡單直接的體現方法就是「一人一票」),投票權和被選權不應受到「不合理的限制」。眾所周知,被選權與提名權息息相關。若被選權不應受到不合理限制,則提名權也應作如是觀。若說《公約》第25條b項沒有提及「真普選」、「一人一票」和「提名不應有不合理限制」,並以此否定《公約》在判別「真普選」的作用,實在是亂說一通、不負責任的謊言。

聯合國人權委員會在1996年公布的《第25號一般性意見》中,進一步闡釋了《公約》第25條所說的「真普選」的內涵。此文件第15段指出,參選權必須有效落實,方可確保選民有自由選擇候選人的權利;而公民的參選權是不應基於一些不合理或帶有歧視性質的原因而被剝奪,例如參選者的政治聯繫;第17段繼而指出,參選權不應限於特定政黨或有黨籍的人士才可享有,最低提名人數亦必須合理,不應成為為了阻止某些人當候選人而所設的障礙,個人的政見亦不應成為剝奪任何人參選權的理由。(註一)

由此可見,《公約》和《第25號一般性意見》鄭重地申明了真正選舉的標準——普及而平等,公民的選擇自由在投票權和被選權中沒有受不合理的限制,而政治聯繫、政黨背景和政見等,皆為不合理的限制理由。

若我們進一步看看其他地域性的條約和宣言,也不難發現近似《公約》和《第25號一般性意見》的說法。(註二)例如:

《獨立國家聯合體成員國中的民主選舉、選舉權和自由公約》(2002)(註三),第9條:真正的選舉

2. ……在真正的選舉中,是有着真正的政治多元化、意識形態的多樣性,和在國家法律保護下,各政黨合法地活動的多黨制度。

《非洲民主、選舉和治理憲章》(2007)(註四),第3條

締約國應按照以下原則,實施這一憲章:……

11. 加強政治多元化,承認依法成立的政黨享有的角色、權利和責任,這包括反對派政黨,它們應該在國家法律下享有合法地位。

 真正民主選舉鼓勵政治多元

從以上的條約和宣言可見,不少國家和地域性組織,對真正的民主選舉其實是有着共同的理解。「真普選」是有「國際標準」的。真正的民主選舉,除了是普及而平等外,也應是鼓勵政治多元化和意識形態的多樣性,在政治上容許不同聲音,不會透過不合理的選舉限制來打壓反對派和政見不同人士。因為唯有尊重政治多元化,選民才有充分的選擇自由。

在香港,泛民一直得到五成至六成香港人支持,不少香港人認同泛民對民主、人權、法治、自由等重要價值的堅守。如今人大常委會為行政長官選舉設下重重關卡,可以預見,有實力的泛民參選人要取得提名委員會過半數成員支持而成為候選人,機會相當渺茫。泛民若因此而無從競逐行政長官選舉,即是說香港五成至六成人所重視的那些政治價值,無法在選舉中充分地提出來。社會主要聲音竟被摒於門外,如斯「普選」,何以說得上是「真」?

當然,即使普選有國際標準,香港是否有法律義務執行它是另一個問題,也是較複雜的問題。英國於1976年把《公約》引入香港,但對《公約》第25條(b)的適用作出保留:「就公約第25條(b)可能要求在香港設立由選舉產生的行政局或立法局而言,英國保留不適用該款的權利。」有論者認為因為這一保留,本港行政長官或其他的選舉毋須依從25(b)的規定。但聯合國人權委員會由1995年起,已多次指出對25(b)的保留,雖可免卻香港引入選舉的責任,但一旦香港決定以選舉產生行政或立法機關,其選舉方法必須遵守25(b)規定。人權委員會是聯合國解釋《公約》的權威機構,《公約》簽署國有責任跟從。香港大律師公會對25(b)及保留條款的意見,也跟人權委員會的一致。

當然,《公約》在香港法制內怎樣落實,是香港的內部事務。香港的法官在判案時是否願意跟從人權委員會的指引,也是法官們自己的決定。人權委員會並不是一個法律執行的機構,因此沒有權力在港直接執行《公約》。但香港特區還是有責任向人權委員會匯報《公約》的落實情况,以及面對人權委員會的質詢與提議。

 《公約》25(b)是聯國訂立的國際標準

無論《公約》25(b)在香港的法律地位如何,它是聯合國所訂立的國際標準,以識別選舉的真偽。這標準其實也是現代民主政治的一個常識。而對這個常識,連早期的中國共產黨也有清晰的掌握。正如程翔先生指出,1944年2月2日,中共《新華日報》的社論清晰地界定什麼是真假普選。它說:「真正的普選制,不僅選舉權要『普通』、『平等』,而且被選舉權也要『普通』、『平等』;不僅人民都要享有同等的選舉權,而且人民都要享有同等的被選舉權」。該社論更一針見血地指出「假普選」之害,說:「如果事先限定一種被選舉的資格甚或由官方提出一定的候選人,那麼縱使選舉權沒有被限制,也不過把選民做投票的工具罷了」。1944年中共還未取得政權,它所要求的選舉,卻是不折不扣的真普選。然而今天, 中共掌權,北京既全盤否定「國際標準」,更把當年這「中共標準」忘記得一乾二淨!

作者是香港大學政治及公共行政學系教授

註一:UN Human Rights Committee, General Comment No. 25: The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right of Equal Access to Public Service (Art. 25) (CCPR/C/21/Rev.1/Add.7) 12/07/1996.

註二:參Compendium of International Standards for Elections (second edition, 2007) http://www.eueom.eu/files/dmfile/compendium-of-int-standards-for-elections_en.pdf

註三:Convention on the Standards of Democratic Elections, Electoral Rights and Freedoms in the Member States of the Commonwealth of Independent States (2002)

註四:African Charter on Democracy, Elections and Governance (2007)

原文載於明報觀點版