難民潮的重擔與轉機

近日,歐洲難民潮再度引發廣大關注。繼德國宣布歡迎難民入境申請庇護後,本周一法國亦宣布為歐盟分擔救援難民的責任。在這次事件裏,德國率先負起救援難民的重擔,並撥備60億歐元應付救援開支,包括由聯邦政府興建15萬個收容單位,地方政府興建額外30萬個。可說在歐盟中扮演了最鮮明的人道救援的角色。此舉不但體現了歐洲向來引以為榮的道德精神,更可以令總理默克爾有力地駕馭德國國內和國外形勢。

 默克爾力壓國內的極右派

早前默克爾處理希臘債務問題時,一貫其強硬作風,幾乎自始至終都沒有讓步。這次難民潮卻恰當地借民意之勢來推出政策,積極回應民眾對收容難民的道德訴求,高調宣布預備迎接80萬名難民,接收從匈牙利和奧地利過來的難民,又稱逃避戰禍的敘利亞人可以安心留在德國。有趣的是,德國電視二台(ZDF)在7月做的民意調查顯示,有54%德國人支持收容難民,而8月則上升至60%。另一個調查由周刊《亮點》(Stern)所做,有76%德國人認為必須無條件援助逃避戰火的難民。與此同時,德國各處發生反移民的暴力事件。據統計,至8月中已有130宗,當中61宗發生在前東德地區,這個地區的暴力事件較去年上升約四成。反穆斯林的極右分子發起「愛國的歐洲人反對西方的伊斯蘭化」(Pegida),這年來多次大型動員,甚至稱默克爾為「叛國者」(Volksverrater)。在這個背景下,默克爾呼籲「全國努力」(nationale Kraftanstrengung)來處理這次難民的「衝擊」,不但令德國象徵歐洲的良心,盡得支持者的掌聲,且有效凝聚民意,視極右為影響社會團結的力量。同樣不能忽視的是,在國內政治光譜裏,這個貌似左傾的收容難民政策,可以贏得民意來維持中間路線,一方面可以借助民意力壓近年新興的極右政黨德國新出路(AfD),拒絕他們反歐盟和反歐元融合的極右立場,同時抗擊左翼如部分德國社會民主黨(SPD)和左翼黨(Die Linke)的挑戰。

 加強領導歐盟的姿態

默克爾曾運用過類似的策略,提出政策回應民意,來以鞏固支持。在2010年,默克爾原先通過法案來延長德國核電廠的運作期限,但在2011年日本福島核災難發生後,立即順應民意而停止較舊的核電廠運作,並宣布最遲於2022年全面停用核電。這次,默克爾在歐盟中率先高調收容難民,相比匈牙利總理歐爾班(Viktor Orbán)在邊境修築長達175公里帶倒鈎的鐵絲網、捷克總統在民意大比數反移民的情况下同樣抗拒收容難民,形成鮮明的對比,更顯德國文化開放的形象。眾所周知,法國近年極右派國民陣線(Front National)崛起,主席勒龐(Marine Le Pen)曾稱「移民是法國的負擔」。該黨在2012年的總統選舉得票近18%,2014年歐洲議會選舉升至25%,有機會影響總統奧朗德(社會黨)連任。奧朗德執政後民意支持卻下跌,自然對移民議題有所顧忌,立場不敢隨便再向左移,以免助長極右勢力。德國本就是歐盟經濟的火車頭,在這個情况下,可以更有力地和法國競爭,成為歐洲的道德象徵,包容外來人口和文化。國際關係學者莫爾斯(Dominique Moisi)就認為,默克爾所體現的「德國夢」,一改二戰以來的形象,今天代表着歐洲的基本價值,成為其他國家的楷模。

 促進歐洲社會團結

有論者指默克爾此舉是左派政策,如果我們批評過德國強迫希臘接受紓困(bail-out)條款,這次就要稱讚默克爾了。然而,這種觀點並非無可置疑。有分析員就指出,德國的基本國策是維持財政穩健、鼓吹自由競爭和建立強而有力的政府形象。正如德國財長所講,不靠借貸,要用盡一切方法來應付難民所需。用傅柯的話來說,經濟自由像一條吸管,是政治主權得以形成的誘餌,此謂秩序自由主義(ordoliberalism)。這種路線一方面崇尚經濟交易的自由,另一方面不會放棄政府的主權。如果歐盟以發債的方式來解決希臘債務問題,就等於要德國放棄部分制定經濟政策的主權,這樣德國就不能再以自身的經濟實力在歐盟中維持獨立而優越的地位。故此,德國鼓勵各國共同收容難民,但不會犧牲自己的財政主權為代價。由此來看,德國在希臘債務問題和難民潮兩件事件上,其國策一貫,維持自己的獨立主權,拒絕深化歐盟框架裏各國聯合的機制。這種做法令歐洲的團結(solidarity),只能建立在人道主義的精神和市場交易上,而非為歐洲整體社會的好處(social Europe),也不利於促進社會各族群和階層的平等。

 難民要成為主體

目前的難民潮難免成為歐洲各國的重擔,要在短期內為難民提供住房、醫療、食物和教育,誠非易事。然而,研究移民的學者維多.德.溫登(Catherine Wihtol de Wenden)認為,國際關係裏一向以國家為主體,視難民和移民為管治的對象,這無助為他們謀求更好的出路。我們應該視難民或移民為主體,國家體制應保障他們的人權,包括跨國移動的權利。德國知名建築師弗里德里希(Jorg Friedrich)就提議為難民設計新的住所,在市中心找尋空間建屋,以便融合社會。例如活化平底船為居所,在平坦的天台加建住房,在屋與屋之間用木材建造輕省的房屋,方便拆卸和改裝。再者,這次難民潮裏,不應忽視各地民眾的努力,自發提供食物、衣服、藥物和居所、義務教育當地語言和熟悉政府程序。每有政治和經濟不穩,難民就會出現,我們不應視之為歐洲末日的危機,不應受極右派反伊斯蘭教的說辭所誤導,我們需要更積極的社會政策和外交,令重擔變成轉機。

作者是旅歐學者

原文載於明報觀點版,圖:法新社