香港必須確立公民規劃制度

香港人愈來愈重視參與、設計、推動社區環境改變。在香港人口高齡化及規劃以社區為本的前提下,市民和政府都有責任去思考及提出更好的土地用途選擇和更多提升社區生活質素的構想。要實現「公民規劃」,我們必須摒棄由上而下的諮詢方式,更須願意預留更長時間和更多空間,透過廣泛多元的社區參與活動(研討會、工作坊、地區公投),讓公眾有意義和有效地參與決策過程,增強歸屬感、提高官民互動和共同決策的認受性。

梁振英政府在2013年向全港18個區議會各撥款1億元進行「社區重點項目」時,並沒有要求區議會或各區民政事務處藉此提出公民參與地區管治的論述,也未見民政事務局檢討和更新蒐集及評估民意的政策、原則和方法(總務通告第7/2008號),錯失機會,一些重點項目更暴露現行的諮詢和決策方式的重大缺陷。

以南區重點項目為例,民政事務總署向城市規劃委員會提出申請(A/H15/267號)在香港仔海濱公園動用1億公帑興建一所海鮮食肆,形容這是南區區議會擬議「漁民文化中心」社區重點項目計劃的「其中一部分」,獲得南區區議會的「全面支持」。然而,筆者把南區區議會相關的文件從頭到尾查閱一遍,發現「漁民文化中心」只是巧立名目,其實南區區議會10多名議員一路堅持的是要「打造一個南區海鮮食坊」作為「地標」,並在2013年1月關於社區重點項目的第一次會議便投票篩走其他區議員提出的建議:包括建造南區海濱長廊、巴士轉車站、青年宿舍、在區內各旅遊景點設置藝術品及連接堅尼地城和香港仔海濱的瀑布灣觀景行人天橋。

南區區議會佔過半數資深議員對海鮮食肆一事可謂情有獨鍾,而且由始至終獲得各政府部門全力護航,此舉完全剝奪公眾知情權和公眾參與討論如何善用1億公帑的機會,整個區議會和南區民政事務處從來沒有打算鼓勵公眾提出不同計劃,而且本來有額外30萬元前期諮詢工作的預算也未有善加運用。

諮詢?什麼諮詢?

在2013年10月的會議上,南區區議會的社區重點項目專責委員會只同意以「市場調查方式」進行諮詢,以便於未來向經營者反映,並且同意公眾諮詢的焦點應放在如何改善食肆的設計,但上述「市場調查」的方式細節及結果分析從未公開。而根據紀錄唯一一次較為大型的諮詢活動於2014年7月才舉行,只有80多人出席,包括區議員、分區委員會委員、大廈法團、互委會成員、民間團體和部分地區組織,一如所料討論焦點放在食肆的選址、對休憩空間的影響,以及對環境、衛生和治安問題的關注,反而諮詢本應涉及最根本的問題「除了海鮮食肆,公眾還可以有什麼選擇?」則未見觸及,結果諮詢會的摘要只得「部分居民支持……亦有部分居民關注……」這樣的結果!

事實上,因應有居民和關注團體展開了反對的活動,議員們就「公眾參與」一事終於有反應,但其實他們是希望招聘公關公司舉辦宣傳活動,及後南區民政事務處建議於2014年10月展開為期一年的公眾諮詢,包括建立項目品牌、製作宣傳品、廣告及撰寫新聞稿,區議員也接納了有關建議。這些所謂「諮詢」其實常見於官方公式化、由上而下的宣傳和動員支持,是徹頭徹尾的一場假諮詢。

公共空間大作戰

海濱共有共享是市民一直的渴求,區議會及民政事務總署本應負起責任,推動公眾參與,討論和決定如何使用香港仔海濱公園,確保公共空間名副其實。眾所周知,海鮮食肆不是負責海濱公園管理的康文署的服務範疇。《公眾衞生及市政條例》(第132章)及其附屬法例賦予康文署管理公眾遊樂場地及文化場地的戶外地方。而根據區議會會議紀錄,康文署和南區民政事務處「尚未就該用地日後的管理進行劃分」,一眾南區區議員一味要求在海濱公園打造海鮮食肆,連帶相關的政府部門也花費大量時間討論當中細節,竟然沒有解決區議會及部門之間的擁有權和管理權問題,不是個大笑話嗎?

根據《香港仔及鴨脷洲分區計劃大綱核准圖編號S/H15/29》的土地用途表,休憩用地的規劃意向「主要是提供戶外公共空間作各種動態及/或靜態康樂用途,以配合當地居民的需要」;同時《香港規劃標準與準則》亦指「人口老化導致市民對在居所附近增闢靜態休憩用地的需求大增」。然而,區議會及政府當局申請興建食肆的香港仔海濱公園,是居民日常於區內運動,例如練習太極的主要地方,於該處興建及營運食肆根本不符合「當地居民的需要」,亦會縮減原本屬於公眾的休憩空間面積,令市民一直使用的活動空間將有所損失。

形象工程 浪費公帑

香港仔區內有多達150個餐飲場所,南區區議會卻堅持要「打造一個南區海鮮食坊」作為「地標」,所謂「漁民文化中心」只是幾近最後階段才披上的包裝,具體的內涵就交由負責營運食肆的機構提出,有待進一步探討。

據報道,在閉門會議商定後這個由區議會斥資1億公帑興建的海濱公園食肆將會交由稻香集團特別為此成立的稻鄉飲食文化教育基金有限公司經營。按政府規定該公司將以非牟利慈善團體之名義經營這個海鮮食肆項目。不過,據知情人士透露,該基金建議先「墊支」1265萬元作為營運基金,同時預期食肆有能力在首5年完成償還全部1265萬元。此外,集團不用擔心地價和租金支出,反而主動要求從食肆盈利中收取每年80萬元的後勤及管理費。顯而易見,這個重點項目將以供應「海鮮菜式」賺錢還債為本業。

至於所謂「漁民文化」,據了解會分為「微型展覽」和「文化活動」兩部分:前者有一些照片、壁報板、陳列品,而後者則視乎在扣除所有必須向該基金定期還款及必要支出後的盈利額。不過,區議會必須誠實面對萬一食肆有虧損,或盈利比預期差的時候,食肆完全有可能沒法支持任何「文化活動」。萬一不幸地食肆結業,大家各奔前程,互不拖欠,無人需要負責,剩下一個浪費了1億元的形象工程。南區區議員的集體遺憾、被破壞的公共空間,全部由納稅人埋單。

筆者建議政府重新考慮,如果南區區議會真正想為「漁民文化」做點事,與其由香港納稅人付出1億在南區興建一所海鮮酒家,為何不用該項撥款推動認真的漁民文化研究和支持持久的漁民文化推廣工作?

Peter McLaverty表示,圍繞公眾參與的課題最終會回到我們想要一個怎樣的社會和權力應該如何分佈這些核心問題上(ultimately, the issues surrounding public participation get to the heart of the type of society we want to produce and how power should be distributed within that society)。在現在的政治格局和區議員處事態度的掣肘中,18區社區重點項目未能產生公民參與及地區管治革新的效果,是意料之中,問題是,我們是否甘心依舊在「去政治化」的地區行政和城市規劃制度中「被代表」和「被諮詢」?

筆者認為,批判分析和否定浪費的社區重點項目只是實踐社區規劃的第一步。治本之道,是參考世界各地的經驗,在18區建立專業的社區規劃師團隊,推動「社區為本、與民共議」的工作方式,建立社區、專業人士、議會、政府部門四方面的合作和互動平台。

參考資料:

.Peter McLaverty(ed), Public Participation and Innovations in Community Governance, 2002.

.”From consultation to civic engagement: the road to better policy-making and governance in Hong Kong”(從諮詢到公民參與——優化香港政府決策及管治之道), Centre for Civil Society and Governance, the University of Hong Kong, July 2007.

.〈民意〉,香港特別行政區政府總務通告第7/2008號,2008年7月31日

作者是立法會議員、大學副教授、社區規劃智庫創辦人

原文載於2016年2月1日《明報》觀點版