「國際利益」的思考:從巴黎氣候峰會到保護瀕危物種

執筆之際,巴黎氣候變化大會的協議草案最終文本已交給各國討論,並表決通過。協議具法律約束力,提出將全球氣溫上升控制在遠低於攝氏兩度以內,並設法努力把升溫限制在不超過1.5度;從2020年起,發達國家每一年向發展中國家提供1000億美元資金應對氣候變化帶來的衝擊。聯合國秘書長潘基文表示,必須保護人類賴以生存的地球,「本着國際利益行事也是最符合國家利益」,呼籲各國接納。而法國外長法比尤斯形容,草案進取、公平、持久並平衡了各方利益。

雖然協議獲通過,但仍有待至少55個佔全球溫室氣體排放量五成半的國家,在2020年前確認。換句話說,所謂促成及保護「國際利益」,最終也是以國家利益為基礎的談判結果,不是什麼石破天驚的事情,只是今天世界的而且確是一個愈來愈互相依賴的地球村,才有需要為各國可以接受的責任和承擔討價還價而已。正如所有合作關係,即使有約束力的協議日後仍然要努力克服「執行落差」(implementation deficit)和「搭順風車」(free-riding)等常見的困難。

12月初,香港立法會通過了一項「加強打擊走私野生動物的罪行」議案,倡議立法禁止象牙貿易。眾所周知,該議案沒有法律效力,政治表態意義居多,但如果香港政府積極跟進,着手草擬法例及定出時間表,向社會推動這方面的工作,就可以向全世界示範我們是認真看待保護瀕危動植物物種的道德責任。

政府資料顯示本港近年破獲的走私象牙案件數目及被定罪人數均呈上升趨勢。事實上,每年3.3萬隻非洲大象因為身上象牙而招來殺身之禍,主要是為了滿足亞洲,特別是香港和中國大陸對象牙的需求。本來,本港零售業界3間大型百貨公司去年宣布停止售賣象牙貨品,此做法有助樹立正面榜樣,期望鼓勵更多業界代表採取實際行動,推動保育大象,並接受公眾監察,可惜社會似乎也沒有很大迴響,未有形成持續的壓力。一個最近由肯尼亞非牟利野生動物保育團體Save the Elephants進行的調查發現,香港是全球最大的象牙零售市場,如果香港政府再不果斷行動,立法禁止象牙買賣活動,每15分鐘就有一隻大象遇害,此珍貴而瀕危的動物很快就會在我們有生之年滅絕。

香港已成象牙走私港

不少評論指本港已成為周邊地區象牙非法貿易的轉運站,而象牙非法貿易衍生獵殺大象行為,直接影響大象生存。香港以許可證制度規管象牙的管有或交易,但政府就許可證制度的資料存儲和實際運作愈來愈惹人質疑。早前筆者以立法會議員的身分提出有關保護瀕危動植物物種的書面質詢,惟在環境局的回覆中,不但未有確切地回應實際共有多少個別人士把原先用作個人非商業用途的已登記象牙申請作商業用途(環境局只表示「有小量個別人士」)和當中所涉象牙數量,更指漁護署沒有備存轉變用途申請的統計數字。

筆者認為,環境局的答覆匪夷所思,因為根據《保護瀕危動植物物種條例》(第586章),漁護署長發出、延長或更改許可證,須採用指明表格及記載許可證持有人的個人資料及所涉標本詳情等資料;而署長拒絕有關申請時,須向申請人發出書面通知,述明拒絕原因。既然按現行法例,有關許可證的申請都須設有紀錄,實在難以理解為何環境局未能提供確實數字,當中是否有部門想迴避問題,以淡化事態的嚴重性,逃避規管責任,變相鼓勵一些人渾水摸魚,利用許可證制度把走私象牙冒充成可合法出售的象牙?

另外,雖然海關近月偵破一些走私象牙的案件,但是針對銷毁經政府當局充公庫存象牙的工作進度亦比預期延遲。2014年5月,漁護署以高溫焚化方式分批銷毁約28噸走私象牙。環境局長黃錦星當時表示,此舉「能向本地及國際層面傳達明確信息,香港政府決心遏止非法獵殺大象,並杜絕象牙非法貿易」。不過,事隔超過一年,最近環境局卻指因焚化爐需進行維修保養,及需待相關法律程序完成後才可移交漁護署銷毁庫存象牙。就此,國際社會及本地關注團體應促請環境局與相關政府部門加強透明度及提供如何有效處理庫存的象牙的有關資訊。

除了擔心特區政府因執行力度不足而落後於形勢,現行法例有關罰則亦未能有效打擊走私活動或產生足夠阻嚇力。正如上文分析,我們不能依靠業界自律,社會必須有法可依,執法必嚴更為關鍵。根據政府數字,本港過去數年破獲的走私象牙案件數目及所涉象牙數量和市值都呈上升趨勢,但同期被定罪的最高判罰(即監禁期)則持續下降(見表),造成近年「走私愈做愈大,刑罰愈來愈輕」的矛盾趨勢。結果,特區政府一邊高談闊論保育大象、打擊走私活動,在行動及執法的關鍵環節就出現「兩頭唔到岸」的情况,甚至有可能向外界發出「高高舉起,輕輕放下」的錯誤信息。

立法禁止象牙買賣要「等埋中美」?

如果當局必須檢討改正,按照港式施政思維,最容易的說法是建議增撥資源,加強執法,並研究加重罰則的可行性,以收更大阻嚇作用。與此同時,當局應着手檢討許可證制度,例如研究為許可證數目訂定上限,並定期減少數目,並隨時間廢除商業用途許可證。

近日,環境局署理局長陸恭蕙表示:「我認為香港愈來愈看重野生保護,例如即使沒有立例,香港人已不再吃魚翅。所以,我相信,象牙這事項,已引起本地及國際的關注。事實上,中國及美國已有共識全面立例禁止象牙貿易,所以我認為,香港亦應該認真面對這事情,及思考下一步該怎樣做。我們已表明對於香港禁止象牙貿易是持開放的態度,而由於其他國家已立例禁止象牙貿易,我相信香港也會朝這方向。不過,關於細節方面,我們亦須多一點時間去構想下一步。」

人類因一己貪婪,無止境追逐空有奢侈標價的象牙製品,這不僅忽視環境生態持續性,並延續對大象的殘害。若特區政府仍然視若無睹,立法一事只是「持開放態度」,甚至要「等埋中美」,本港繼續淪為「亞洲國際走私象牙都會」。然而,作為國際都會、世界公民,香港早應積極參與推動大象保育、禁絕象牙貿易的全球運動,而非等到香港現在變成「殺象幫兇」而不自知才慢慢醒覺。

延伸閱讀:

www.savetheelephants.org

www.wildaid.org

www.wwf.org.hk

作者是立法會議員、大學副教授

原文載於《明報》觀點版,2015年12月14日。