三權分立又如何?

大約在一年前,本欄曾經討論香港的權力配置中提到「三權分立」,當時就指出所謂「三權分立」其實存在許多誤解。個人曾經翻閱不少政治學理論著作,並且求教於幾位有相當資歷的政治學者,究竟「三權分立」的英語版本為何?所謂「三權分立」是西方政治概念,來源一定是英文,那「三權分立」的英文名是什麼?幾經查證,結果都是有中無英,「三權分立」並無英文正版,真的是有點關係的,也只是「separation of powers」,要譯也應該譯為「權力分立」,而不是「三權分立」。把權力分配在不同的機構,目的就是為了監察和制衡(check and balance)。但是否一定是把權力分予3個機構,則並非「分權」的原義。英式內閣制,內閣由國會所出,名二實一,一旦成為國會的多數黨,那就組閣拜相。組閣的多數黨在國會可以橫行無阻,所以並無「三權分立」。而中華民國就更別樹一幟,行政立法司法之外,再加考試和監察兩權,五權並存,跟「三權分立」又是不一樣。

「權力分立」不是「三權分立」

我們姑且把「三權分立」的來源出處暫且放在一旁,就以「三權分立」論三權分立,那就得說明和解釋:三權分立的政治內涵是什麼?三權的權力範圍和互動關係是什麼?三權之間的權力配置,是鼎足而立般平分均等,還是像三國的魏蜀吳般,一大兩小,又還是一大一中一小?是老死不相往來,還是互有連繫?是平起平坐還是互有高低?如果沒有說明後面那一套內涵、範圍和關係,那三權分立就算有,也只是一句空口號,完全沒有任何意義。沒有意義的口號就有一個好處,就是識可以講,唔識也可以講,事不關己的路人甲乙丙也可以插嘴講上一講,講完自己也不知講什麼,那就是多此一講!

權力分立只是一個概念和原則,就是把權力分到不同的機構,以收監察和制衡之效。但分到2個、3個,還是5個機構,《聖經》沒有記載,佛祖也沒有指示,那完全是在一個國家或地方在制憲時決定。制憲背後都有一大套考慮,最後得出一個結論,並以憲法或者法律規定之。美國憲法從無提到「三權分立」,但有點三權分立的影子。因為美國憲法在前言之後,頭3章都分別詳述立法、行政和司法3個機構的權力範圍。美國憲法不提「三權分立」,因為這只是一個分權概念,只講無用,實在的要講權力配置,也就是本文提到的內涵、範圍和關係。有了這些內涵、範圍和關係,才有大小高低之分別。美國憲法對這三權的內涵和範圍雖有明文規定,但歷史發展下來,卻有完全不同的後果,有把總統視為下屬的國會,也有自視擁有國王般權力的總統。美國大法官可以有政黨背景,又由總統提名,司法和行政之間的關係,又不是香港那些只懂喊口號叫的「司法獨立」一模一樣。

世界上沒有金科玉律去決定權力的配置,美國只是一個例子。美國的三權權力配置只是美國版的權力配置,其他國家又有自己的一套。香港行的政治制度和美國並不一樣,不能直接比較。真的看法律條文,《基本法》第四章政治體制中,前後一共6節,包括第1節行政長官、第2節行政機關、第3節立法機關、第4節司法機關、第5節區域組織和第6節公務人員。因為美國憲法頭3章講3個機構的權力配置就當「三權分立」,那基本法的寫法,是否可以講成「六權分立」?把地區組織這種垂直關係扣除,也可以叫「五權分立」,那又是否正確解釋?

單講幾權分立,根本是喊口號,並無實際意義。所謂實際意義,就是看憲法和法律條文,對權力配置的規定,去清楚理解各權力的內涵、範圍和關係。香港基本法沒有「行政主導」這4個字,因為「行政主導」也只是一個概念,這個概念已經體現在基本法在權力配置的條文之中,做法就是把權力配置多一點給行政長官和行政部門,他們的權力範圍大一點、主動權多一點。當然,設計是想行政部門可以處於主導地位,結果如何,那又是另一回事!

特首提覆核 有法可依

對於行政長官對游蕙禎和梁頌恆兩人宣誓尋求司法覆核,有一些人又念台辭、喊口號地把「三權分立」搬出來。「三權分立」這4個字如何禁止行政長官提司法覆核,又或者行政長官提司法覆核如何違反「三權分立」這4個字?黃毓民議員在立法會扔水杯被繩之於法,為什麼泛民議員不認為違反「三權分立」?那是因為有法可依。法律只保障議員在議事廳內的言論不受檢控,但刑事行為就不能免責。同樣游梁兩人的問題,是有否違反《宣誓及聲明條例》,那就應該從法律途徑解決。在香港以內的政治制度、司法程序就是最終解決這個問題。把事件反過來推論,就算立法會主席判斷游梁兩人不能再宣誓,最後也逃不過法律的挑戰。游梁兩人一樣可以提出司法覆核反對立法會主席的裁決,那又是不是違反「三權分立」呢?隨口人講佢講「三權分立」的人士,可否隨口答一答!

(文章僅代表個人立場)

張志剛

一國兩制研究中心總裁

原文載於《明報》筆陣(2016年10月26日)