下任特首須夷平的5座大山

問特首參選人:下任特首能否脫去原有公共財政的「緊箍咒」,善用現有超過8000億元龐大儲備,訂立「公共開支佔本地生產總值比例由20%以下,上調至25%」新指標?面對經濟周期逆轉,當局亦能制訂赤字預算,增加公共開支以刺激經濟或應對社會需要嗎?

行政長官梁振英宣布不競逐下屆特首選舉,社會上下均着眼於下任特首參選人。回顧過去4年半,梁振英甫一上任,矢言現屆政府將竭力處理房屋及貧窮問題,當中較明確的舉措包括設長遠房屋策略督導委員會、訂立未來10年本港房屋供應及規劃、力爭建立土地儲備、縮短公屋興建時間等。在扶貧政策方面,當局亦重設扶貧委員會、訂立貧窮線,甚至設立長者生活津貼、低收入在職家庭津貼,以及各項扶助弱勢社群的服務等,以求撥亂反正,應對各項社會挑戰。然而,各項政策改革尚未功成,且仍有不足,下任特首仍須正視今後本港施政之路面前的幾座大山,為困於山中的港人尋求出路。

一、人口老化

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資料來源:2015年香港貧窮情況報告

本港社會首要面對是人口老齡化的挑戰。現時長者人口(65歲或以上)佔本港人口近一成六;到2040年,每3名港人便有一名長者。不少長者缺乏退休保障、晚年經濟拮据,縱使政府政策介入後,長者貧窮率仍高達三成(30.1%;2015年;圖1),情况尤為嚴峻。雖然政府設立長者生活津貼,讓受惠長者多達42萬人,惟長者普遍仍缺乏退休保障;加上體弱多病,對醫療服務需求殷切,輪候急症或其他專科服務時間亦屢創新高。此外,社區照顧及院舍宿位亦嚴重不足,在輪候資助院舍宿位期間離世的長者人數,亦由原來3444人(2004年),急增至5881人(2015年)。近年政府力倡「居家安老」的社區照顧服務亦輪候需時,惟人手及土地資源不足,導致長者服務供不應求。如何讓長者享有具尊嚴的生活,是下任特首必須回答的問題。

二、貧富兩極化及在職貧窮

貧富兩極化是另一重要挑戰。過去多年經濟急速增長,但基層市民分享不到經濟發展成果。回顧過去10年,若按人均住戶入息十等分劃分的人均住戶入息,最低收入的兩個組群所佔總體收入百分比不升反跌(由2007年的5%下跌至2016年第二季的4.1%),最高收入的兩個組群所佔總體收入百分比則持續接近一半(2007年48.8%及2016年48.7%;圖2)。本港貧窮人口多達130多萬,縱使政策介入後貧窮人口仍有近100萬人(971,400人;2015年),當中超過一半(53.6%)屬低收入住戶(從事經濟活動住戶520,600人)。此外,過去10多年勞工收入持續低於經濟增長,個別行業的中下層勞工收入甚至出現倒退。政府去年推行低收入在職家庭津貼,惟計劃欠善,受惠人數遠遜預期,加上手續繁複,未能有效處理貧富懸殊的深層次社會矛盾。究竟特首有何對策,縮窄貧富差距?會否考慮推行「負徵稅」,強化政策的財富再分配?

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資料來源:政府統計處綜合住戶統計調查

三、房屋土地問題嚴峻 公屋輪候數創新高

雖然梁振英政府着力處理房屋問題,惟冰封三尺非一日之寒,房屋由土地規劃至興建落成動輒數年,成效未能立即顯現。由於拓展新土地面對社會不同反對意見,公營房屋供應仍杯水車薪。根據政府最新公布的《長遠房屋策略》進度報告,推算未來10年興建46萬個單位中,興建公營房屋單位23.6萬個,較2015年仍要少1.9萬個;此外,更欠土地興建餘下目標4.4萬公營房屋單位,可見公營房屋供應中長期亦趕不上需求(圖3)。

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資料來源:房委會

現時公屋輪候人數屢創新高,輪候公屋時間不斷延長,政府不時說「土地不足」、「興建公屋需時」,既然遠水未能救近火,下任特首有何中短期措施?會否考慮善用閒置土地或政府建築物,提供過渡性住房?此外,當局預計未來公私營房屋每年提供4.6萬個單位,下屆政府能否將公私營房屋的比例,由現時的「六四」比,調高至「七三」或更高的比例?

除公營房屋供不應求外,可發展的土地嚴重不足,影響本港整體發展,包括缺乏土地發展物流貨運、興建酒店增加房間發展旅遊、欠缺土地興建醫院及安老院舍,甚至缺乏商用寫字樓、商場、展覽場地等發展經濟。缺乏土地發展茲事體大,敢問下任特首能否具備足夠政治能量,力排眾議,在爭議之聲中決心開發土地資源?

四、社會福利長遠規劃

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資料來源:立法會

此外,社會福利服務發展惠及大眾福祉,若缺乏長遠規劃,服務發展失去明確目標和方向,最終受害的只會是需要使用服務的弱勢社群。香港回歸以前,殖民地政府設立恆常機制,發表「社會福利白皮書」,訂立「社會福利5年計劃」,監察各項福利服務情况。最後一份社福白皮書於1991年訂立,至今已20多年,當局至今未有為社福規劃訂立具體目標,福利發展未能與時並進。缺乏長遠規劃下,導致問題叢生,包括智障/殘疾人士院舍宿位輪候時間長近10年(圖4)、私院資助不足且服務水平欠佳、家庭服務中心因人手短缺而未能密切跟進個案、幼兒託管及照顧服務名額供不應求,甚至出現因兒童住宿宿位短缺,輪候人數多達400人,當中更有約60名兒童被迫滯留醫院病房等。缺乏社福規劃令弱勢社群受苦例子俯拾皆是,他們聲音弱小,在政治議題熱炒的今天難獲社會正視。下任特首能否承諾改變現狀,訂立社福長遠發展策略?此外,近年政府亦嘗試發展「醫社合作」,或透過「類私營化」方式推行福利服務;若私營市場配套不足(例如土地或人力資源),服務質量均難以提升,政府又將如何回應?

五、公共開支佔本地生產總值比例

以上所有改革,縱有多理想的藍圖,除了勇氣和決心,更要持續的財政投入。所謂「無財不行」,以往的財政司長向以「守財奴」方式管理財政儲備,強行為「量入為出、審慎理財」設下公共開支佔本地生產總值不可超過兩成的標準(圖5)。再者,香港屬成熟發展經濟體系,每年實質經濟增長平均只能介乎約1.5%至3%,若政府偏執《基本法》第107條,堅持財政預算必須「與本地生產總值的增長率相適應」,每年公共開支增長便被迫限制低於3%,局限公共資源投放。試問何以有足夠財務資源應對社會挑戰?更甚者,一旦經濟出現負增長,為免赤字預算,公共開支更有減無加;若要發展新服務,亦只能透過削減現有服務以獲取資源,無疑是「剝肉補瘡式」的零和遊戲,誠非社稷之福。

「青山不解乘雲去,怕有愚公驚着汝」(宋朝詩人辛棄疾《玉樓春.用韻答傅巖叟葉仲洽趙國興》詞)。面對本港政府施政幾座大山,寄語下屆特首具備愚公的堅毅意志和決心,堅持不懈地為市民謀福祉,將眼前一座接一座的大山逐一夷平。

作者是香港社區組織協會主任

原文載於《明報》觀點版(2017年1月18日)