中央加速「一國中心化」 區域融合港人了無思考

最近,香港社會熱議的話題離不開「暴力」。由反水貨客行動中部分激動分子的盲動和不負責任的暴力,到香港回歸以來算是經典的禮賓府疑似家暴事件,再到近日香港政府行使暴力,繞過制度監察而硬推機場第三條跑道工程。暴力背後多少反映了當前大大小小的中港問題。而現實是,港人不可能離家出走,那我們就更應該正視問題的核心﹕在軟的方面,有北京口中的「人心不回歸」的中港意識形態衝突;在較硬的方面,實是中港區域融合的問題。

近年我們對前者有了較多的思考,惟我們對城市融合的問題卻嚴重缺乏社會討論和研究——在水貨客和自由行問題的討論,以至三跑爆發的「空域共管」問題上,輿論甚少觸及這一課題,皆可見一斑。一直以來,香港似乎忽略了對區域融合的深度思考,我們要不是流於空洞的政治口號,就是把問題簡化為經濟利益的考量。這以致它在實際地發生時,我們顯得手足無措,亦只能無奈地「硬食」急速融合帶來的上至中港關係等政治問題,中至城市規劃,下至市民日常生活的影響。

筆者並非要主張區域融合與否,現實是它「正在進行中」。更重要的是,在當下中國管治進入了習式新階段新模式,「加速一國中心化」已成為中央收緊對港政策後的主旋律。這必然使意識形態鬥爭和區域融合問題變得更為嚴峻。香港如何走下一步,我們都該先了解當下的情况,而非依舊停留在淺水位,摸不着邊際地討論,對中港問題核心捉錯用神。

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忽略對城市發展的「實然」了解

因此,要進一步思考中港關係,我們就得把討論的焦點從淺薄的水貨客爭議或三跑造價問題,拉回到真正的問題核心上﹕中港區域融合。為了打開這方面的討論,筆者嘗試拋磚引玉,從歷史和政治地理的角度分析之。下面三點,是進入中港區域融合討論的初步理解﹕

其一,從歷史觀之,中港區域融合早於1980年代就已起動了,至今,只是融合方向和模式改變了。每每說到中港融合,大家很自然地跳到亦止於簡單的贊成或反對的「應然」立場表述,卻忽略了對城市發展的「實然」了解。

兩地較為密切的經濟互動始於1978年內地改革開放以後。一方面,香港繼續負責接定單、銷售市場網路和財務管理等工作,另一方面則把勞動密集型的製造工序大規模北移珠江三角洲地區,形成了所謂的「前舖後廠」格局。據香港大學經濟研究中心於2002年進行的一項調查顯示,香港有63,000間公司在內地從事製造業,其中53,000間集中在珠江三角洲。而1990年代中期,一些後勤服務工作和行業,亦逐漸北移。而「香港往內地」的跨境消費活動亦達到高峰。

時至今天,隨着中港人口流動成本的下降(出入境政策以至交通基建),以及內地人對香港市場出售之商品的殷切需求,中港互動更明顯地改變為「內地往香港」的跨境消費。分析近兩年訪港旅客的資料,2014 年內地旅客人數達4724萬人次,增長率為16%,當中不過夜的內地旅客的增長率更達19%,達到2817萬人次,佔內地旅客人數的六成。而以「一簽多行」入境的旅客有1485萬人次。這龐大的訪港人口絕非一個「旅客」問題這樣簡單,更現實的情况是珠三角地區,尤其深圳戶籍居民,已視香港為其「X小時生活圈」內的起居生活和日常消費空間的一部分。更進一步,隨內地物流網絡的發達,以及內地人對港貨的殷切需求,分佈全國的港貨店呈現了香港作為「全國性的日常消費」市場和城市空間。 簡言之,早期的區域融合是以「香港視珠三角為腹地(Hinterland)(勞動力資源)」為主;近期的情况則轉變為「內地視香港為腹地(安心的消費市場)」的局面。

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區域融合問題的政治因素

其二,中港的區域融合由「自下而上」的市場主導,改變為「自上而下」的制度規範。惟這樣的制度化,卻又成為香港社會視線和控制範圍以外的對港約束。現有的理解把「前舖後廠」視為因內地生產成本低廉而導致的經濟、社會結果。然後,近年的水貨客和自由行問題亦多被放到類似的思維模式中:因香港被內地人視為其消費用之腹地,促使了一個體積細小的城市要面對一個龐大的鄰居的區域融合。惟在中港區域融合研究上,我們不能忽視融合模式漸轉變至制度化的問題。

1998年,港粵間開始了半制度化的合作聯繫會議。2003年,CEPA的簽訂標誌着中港區域互動進入了制度化的階段。而2008年的《珠江三角洲改革發展規劃綱要(2008-2020)》,亦在制度上公開地將與港澳緊密合作的相關內容納入廣東的城市規劃中。所謂的合作,實是趨向融合。進而,2010年4月,國務院批准簽署了《粵港合作框架協定》。粵港的區域融合上升至國家戰略層面——當下的粵港空域共管就是由此暗地裏而起。至2011年,中國「十二五規劃」以及《環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃》等涉及內地城市規劃的報告,明確地把香港納入中央的未來規劃指示中,定明了香港的角色及城市發展方向,以配合和服務內地。一向被理解為香港內部事務的土地和城市規劃,進一步被赤裸裸放進「一國」的中央規劃之中,不再以香港本地社會利益為依歸,反以內地的規劃大圖像為先。難怪惹來港人對「被規劃、被融合」的嚴厲批判。

當我們要正面區域融合的問題,不能忽視這已不純粹是一經濟和社會因素導致的融合過程。其趨向制度化的現象,更反映政治因素之大。

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港人欠缺主導流於「被融合」

其三,在中港政治格局下,現時所謂的區域融合,實際上是淪為中央規劃,這有別於西方當下的區域化經驗。大都市區域的例子在國際上俯拾皆是,例如「大倫敦」、「大溫哥華區」等。而自1990年代,全球城市(global city)和區域融合發展更成為了研究的新寵。多中心的巨型城市區域被認為是21世紀城市發展的新形態。而西方各國在這一區域化發展上,趨向把管治權由中央分權至地方政府。這種「多中心(polycentric)」和「多層級管治(multi-level governance)」格局意味着政策的制訂與決策是由各個層級政府和參與者分擔,而不是由國家政府獨自決定。

然而,粵港的區域融合,反而意味着中央更高度的介入。珠三角並非一個行政概念的區域,而是由多個不同級別的行政單位組成的一個經濟區。至2003年,這包括了2個副省級城市(廣州和深圳),7個地級市(珠海、佛山、江門、中山、東莞、惠州和肇慶)、9個縣級市(增城、從化、台山、開平、鶴山、恩平、惠陽、高要和四會)和2個縣(惠東和博羅)。而香港和和澳門這兩個更高層級(省級行政區——中國最高級別的行政區)、直屬中央政府管轄的特別行政區,亦被包括在大珠三角區內。從這種跨境區域融合的經驗所見,中央往往介入並主導了政策的制訂。以《珠江三角洲改革發展規劃綱要(2008-2020)》為例,把香港納入其中的珠三角區域發展,是由中央的國家發展和改革委員會主導規劃並制定。香港特區政府只能「積極配合」——《環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃》和《粵港合作框架協定》等皆為中央劃定的融合藍圖下的「跟進工作」。換言之,所謂的2020年粵港空域共管,是中央早已預備烹調的主菜,三跑只是前菜一小碟。於此,港人欠缺知情權亦無甚主導、控制權。若往後的「合作」過程不能擺脫這種局面,融合也只是流於「被融合」。

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如何規劃香港未來城市發展

總結此文,在中港的地緣政治大格局中,要了解並掌握中港問題,除了要認識意識形態戰線上的硝煙外,中港區域融合這一課題亦非常關鍵。惟偏偏香港社會對此無甚研究和討論,而制度化的一國中心化城市融合卻已如火如荼地進行着。

說到底,我們皆沒有、未敢、未能,甚或從未想過要真正好好地想像和規劃香港的未來城市發展。值得深思的不是水貨客問題,也不是三跑造價的問題,而是中港間急速的區域融合問題。而更切實地操作,我們該如何回到區域融合這課題上,去回應政府的「城市發展大計」(如三跑問題)?

又,基於中港政治關係的特殊,西方的區域融合經驗雖未能搬字過紙到香港來,但現有的學術研究,如何有助我們看得更清楚?又如何揭示融合這規劃技術和經濟議題背後的政治意涵?再回到現實場景中,當下的融合過程中面對的具體問題是什麼?中港應否更進一步融合?而現實地說,是否可以完全避免融合?區域融合將對香港現時的政治以至城市空間帶來怎樣的衝擊?而香港的城市規劃是否有考慮到區域融合這因素?在中港融合中,誰主導了融合過程?香港能否有「更以香港為本位」的區域城市發展想像和部署?我們要主動面對這城市發展趨勢,抑或被動為上?香港社會又有否足夠的心理準備接受香港成為珠三角區域城市空間和居民生活的一部分?又甚至,我們是否預備接受香港的空間被共管?總而言之,若我們把水貨客或三跑等問題的討論焦點繼續停留在旅遊事務或經濟效益問題上,依然無視區域融合問題的話,也不過無補於事。

誠然,區域融合這個香港社會未有深入討論的大課題,涉及多個專業範疇(城市規劃、政治地理、公共政策、社會學等),亦涉及專業的規劃知識和對城市未來想像的「實然」和「應然」討論。歸根究柢,反思區域融合,目的是為香港尋找更好的出路。於香港而言,區域融合的意義是什麼?而更進一步,如何突破既有的區域融合想像,為我城尋找更多可能性?繼續沿「世界的香港」這思路去,以陸地為基礎的往內融合外,我們是否也更應該思考以海洋為基礎的結連和融合?在區域融合這個大課題上,此文也只能嘗試打開這方面討論的。思考這課題,更加需要更多人深而廣地討論。

作者為香港中文大學政治與行政學系教學助理

原文刊於明報星期日生活