原人:地產吸納行政

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坊間討論許仕仁案,提出收緊利益申報機制及官員入職前的品格審查,減少高官貪污。真的有用嗎?問題出自土地制度上,80年代至今建立的土地和發展模式千瘡百孔,官員剩餘權力過大,政府有意將制度專業化,表面上令制度看似中立,實際是有意使制度過度複雜,城規會成為過場儀式,變成官員說了就算的橡皮圖章。

一切機制和政策背後都有理由,但許案告訴社會,發展看似為公眾利益,實情是合理化發展的私相授受。香港沒有政治,只有土地政治,沒有政策,只有地產政策,官商合一的發展機器(growth machine),所有理由被轉化為地產的同義詞。

官商的借口

許案中的馬灣事件揭示發展的邏輯,行改善居民生活之名,推出新鴻基珀麗灣之實,一個人口達一萬一千人的大型項目。負責新鴻基馬灣計劃的是地政總署前助理署長李森(Roger Nissim),他是香港規劃界老行尊,撰寫的書籍是本科入門必讀。馬灣計劃發展的理由是興建青馬大橋,村民面對噪音問題,需要收地搬村解決。審訊中,新鴻基地產董事局前聯席主席兼董事總經理郭炳江稱「大家都知馬灣公園只是搬村的藉口,我們的主要目標是住宅發展及搬村」(9-10-2014,《東方日報》)。早在公布新機場計劃前,在1989年時新地已買入馬灣土地,並說服村民支持搬村。項目中,新地與政府的換地過程批獲多3.2公頃土地,雙方密而不宣,9年後才被立法會揭穿。2006年,身為政務司長的許仕仁被指向新地「教路」游說政府放寬交通限制(15-7-2014,《東方日報》)。可惜,發展過後,部分寮屋居民沒有安置,至今抗議不絕,被報章稱為「近代香港房屋史上最大騙案之一」(9-9-2013,《蘋果日報》)。

看似利民政策,決定落實的方式卻無迹可尋,結果得益是地產商。最近政府突然以增加土地供應之名,推翻原來規劃意向,增加將軍澳的單位數目,讓地產商可拆細單位,即時增加4000伙。每伙平均實用面積由約807方呎減至678方呎(24-12-2014,《明報》),已購入地皮的新鴻基和會德豐即時受惠。究竟神秘的政策如何出現呢?

看不見的游說

游說、合作和勾結,只在咫尺之間,誠如上周所言,政府內部存在一個「不為民知」的游說方式,民間從來不知道,也無法參與,只能從土地官員的發言和去向,管中窺豹。

最經典的例子是李嘉誠走入房屋署,促成地產商參與居屋計劃。前房屋署長鍾麗幗在告別公務員生涯時憶述1975年的游說經過﹕「發展商希望能參與其事(居屋),李嘉誠先生並建議把拍賣官地的做法倒轉,由發展商以最低價奪得發展權。我跟他傾談了兩個小時,回去便跟同事們擬定了私人參與居屋發展計劃。」後來,鍾麗幗離開官場,加入恆基地產的附屬公司,參與西九投標,引起違反公眾利益的爭議。此演說反映當事人津津樂道與李嘉誠的一段話,為她官場的高峰。

退休高官擁有人脈和知識,在游說中扮演重要角色,對香港的發展舉足輕重。80年代大型地產漸漸整合,形成土地財閥,1976至1985年間,大型屋苑由一個升至十二個,提供40萬人的居所,地產商已由建屋和賣樓進化為規劃大型屋苑,對土地的握控愈加細膩。踏入90年代,隨着香港回歸中國已成定局,港英政府害怕中方操縱港府,政府權力過大,逐步將權力下放,加上新自由主義,引入商業模式,大量公營企業應運而生,機管局、九鐵、市建局(前身為土地發展公司)、貿發局。官員開始下海,晉身薪酬較優厚的公營機構,再「華麗轉身」跳入地產商,其中土地相關的部門最受歡迎,筆者統計32名服務地產商的前高官,六成是土地相關的部門(地政總署、規劃署、前規劃環境地政局等)。

本地地產商的影響力已超越個別項目的利益,而是代行規劃地區的權力,主導社區興衰。這類長遠政策游說,比單一的項目,涉及更龐大的利益,已經超出「廉潔」的範圍。筆者於2010年的論文提及新鴻基在觀塘工業區發展,如同馬灣,早着先機,預先提出「重建」和「商業中心」概念,在東九的鐵路沿線佈滿旗下大型物業,政府再跟隨意見,在東九建立CBD2(核心商業區),觀塘的轉變是新鴻基一力促成的產物。

改變規則為誰鋪路?

香港物業可買起3個紐約市(10-12-2014,《明報》),80年代吸引日、澳及國內地產商投資,但大都鎩羽而歸,損手爛腳,為何如此呢?他們不敵香港取巧的土地規劃制度,其中補地價尤甚,發展土地要改變用途,需要補地價,當中涉及地政總署和地產商的內部談判,曠持日久,由於永遠估計不到將來樓市發展,估價被稱為「藝術」。近年國內房地產公司(內房)大舉殺入香港市場,去年投地達109億元,是近年新高。如何助內房一臂之力?首先掃除這種藝術,改變遊戲規則,冒大地產商之大不韙和立法會議員的官商勾指控,引入補地價仲裁先導計劃,令「專業」人士能介入補地價的定價,方便內房購買土地,再改變成住宅或商廈。

許仕仁案只是冰山一角,防微杜漸,最需要改變是土地制度,不論城規會、土地政策的議程制定都應該讓公眾參與,簡化規劃的參數,不是現在專業和官員說了就算。像新界東北城規會破紀錄收到5萬份申述,九成為反對,結果會如市民所想嗎?民主化,除了票箱,土地制度對香港亦重要,市民可如何規劃我家和我城?

原文刊於明報世紀版