司法覆核

我們以普通法為基礎的司法制度裏有一個不可或缺的特徵,就是市民有權去到法院,以司法覆核來挑戰公共機構的決定。由獨立的司法機構去處理司法覆核,對法治極其重要,亦可全面保障我們的權利和自由。司法覆核被視為一國兩制下香港這一制的特色是恰當的。

提出司法覆核必須基於法律理據,不能基於政治理由。司法覆核可以挑戰的決定包括:不符合成文法例或《基本法》的決定、決策過程中有程序不當的決定、超出了一個合理決策者可作的選項的非理性決定。

不能為社會問題提供解決方案

香港與許多其他普通法轄區一樣,司法覆核案件在過去20年急劇增加。這些司法覆核的挑戰通常獲法律援助支援。司法覆核現象已經重塑了法律環境,這個說法絕不為過,現象的成因包括:現代社會日趨繁複、社會管理所需法例大幅增加、《人權法案》及《基本法》的頒布,以及市民對自身權利和自由的意識加強。

我不時向公眾解釋司法覆核的性質及限制。司法覆核不能為社會面臨的複雜的政治、經濟及社會問題提供解決方案。法庭的職能只是按照法律原則來決定事物合法與否的界限。在合法的界限內,這些社會難題只有透過政治領域的討論及妥協,方能找到解決辦法。市民須倚賴政治過程來解決問題,確保政治過程可以恰當及有效地運作的責任,屬於行政機關及立法會。

隨着司法覆核個案增加,社會人士關注到有一些個案顯示司法覆核被濫用,在該些個案中,有人試圖以政治而非法律理據提出司法覆核挑戰。最近,法律界資深人物烈顯倫先生,在一篇像他的個人特色那樣強勁而生動的演說中,對此表示關注。

法庭具有效方法阻濫用

我亦關注這個現象,但我認為把不恰當動機加諸這些申請失敗的司法覆核申請人身上,並不能幫助我們更有建設性地討論這課題。我認同一般人的看法,這些個案主要反映了政治制度的運作有缺陷,這顯然不是司法機構的責任。

可是,必須強調的是,法庭具備有效方法阻止司法覆核被濫用。與一般民事案件不同,申請人展開司法覆核訴訟前,必須先向法庭尋求許可,若法庭拒絕發出許可,他們根本無法展開有關程序。此外,除非法庭認為有良好理由准予延期,有關申請必須適時提出,最遲應在有關理據發生後3個月內提出。此外,法庭亦有權頒布適當的訟費命令。

2007年前,法庭批出司法覆核許可的門檻相對較低,只要案件有潛在可爭拗之處便會獲批准。至2007年,終審法院丟棄原有做法,大幅提高司法覆核的門檻,法庭必須認為有關申請有合理可爭拗之處,因此在現實上有勝訴的機會,假如達不到這標準,法庭便會以公眾利益為由終止這宗司法覆核。

司法覆核許可是一個有效的過濾器,透過上述的測試準則,法庭可濾掉試圖濫用司法覆核的個案,許多司法覆核挑戰因此被截停。

若法庭信納申請人能證明有合理可爭拗之處,並批出了許可,該宗司法覆核就不可能被視為濫用司法程序。無論訴訟最後結果如何,該宗司法覆核獲准繼續進行,是因為法庭認為申請人在現實上有機會勝訴。

當一宗司法覆核獲准展開,這或會對公共機構實施被挑戰的決定帶來不便,耗費時間、開支及造成延誤等。但在法治制度下,便利和公義時有矛盾。

我們不應從負面角度將司法覆核看成對政府的滋擾,相反應正面看待。廣為人敬重的前律政司長黃仁龍於2008年一篇演辭中說:「有效的司法覆核應被視作良好管治的重要基礎。」他表示,「我確信……許多其他在政府內的人亦認同……致力維護合法性、合理性和公正性等崇高準則,以及司法紀律不時帶來的蛻變,可以改善公共行政,令香港成為一個更好的社會、下一代更好的家。」

追求效率 不能以公義為代價

據傳媒報道,烈顯倫先生在演說中批評法官在處理司法覆核案件時不夠強硬,又泛指司法機構未能滿足現今社會的需要。他的評論無疑是出於好意,但我認為他的批評缺乏合理依據。

烈顯倫先生以審案時嚴格講求效率聞名。法官審理案件時,當然要有合理進度,尤其是司法覆核案件。但必須要強調,追求效率絕不能以公義作為代價,司法質素是任何時候都不能夠妥協的,這一點至為重要。

當處理司法覆核許可申請時,法官要仔細謹慎地考慮是否達到合理可爭拗的標準。當法官拒絕發出許可,在合適的個案中會頒布詳盡的拒絕理由,而非簡單幾句交代裁決,好讓公眾及失望的申請人透徹地明白為何申請許可被拒,這樣做有助維護公眾對司法程序的尊重。我對此是理解的,法官不應因此被批評為過分熱心盡責。

烈顯倫先生的演辭予人一個印象,就是司法機構在各方面都令人不滿意。我認為,這說法並不反映真實情况。司法機構雖然常有改革和進步的空間,但我認為司法機構現時狀况良好,近年亦有不少發展,包括改革民事司法制度、推廣調解,以及推進雙語審案。

我認為司法機構會繼續為大眾所尊重。我們擁有矢志為市民大眾服務的優秀法官,他們無畏無私、不偏不倚地處理一切糾紛,包括牽涉政府的案件。我們以普通法為原則的法律制度體現了法治,是一國兩制的重要基石,獲得香港境內和境外一致信賴,我有充足信心,在未來年月乃至2047年後,司法機構將會繼續為香港貢獻良多。

作者是首任終審法院首席法官

(1997-2010)

(編者按:原文為英文,本報翻譯為中文,原文請參閱《明報》新聞網觀點版;文內小題及重點黑體為編者所加)

原本載於《明報》觀點版,2015年12月14日。